Los Presupuestos y la reforma constitucional de 2011

España ha tenido cuatro elecciones generales en los últimos cuatro años, pero en ese cuatrienio sólo se han aprobado dos presupuestos. En general, la actividad legislativa ha sido escasa, especialmente en la XIII legislatura que se extendió entre las elecciones de marzo y la disolución de septiembre de este año. Aquí el resultado fue de cero leyes formales y la convalidación de dos decretos leyes en la Diputación Permanente. Pero como ni siquiera hubo gobierno, en esta pasada legislatura no se habló de presupuestos.

Sin embargo, que no se hablase de presupuestos no significa que la cuestión presupuestaria no haya complicado, y mucho, toda la política en España. En primer término, y es algo que se nos suele olvidar, las primeras elecciones de 2019 se convocaron precisamente porque el gobierno no consiguió aprobar el proyecto de presupuestos para 2019. Esto significó que la prórroga de los presupuestos de 2018 se extendiese, y que con toda probabilidad entremos en 2020 con los presupuestos de 2018.

Parece que no hay demasiados inconvenientes en no tener presupuestos, pero las apariencias engañan. Por una parte, la inversión pública se resiente. La ley de presupuestos es el instrumento para establecer las inversiones, y sin ella, sólo se pueden continuar los proyectos que estén en curso, y no otros nuevos. Por otra parte, como tampoco hay leyes fiscales, y unas limitaciones constitucionales muy importantes para el decreto-ley en materia tributaria, el sistema fiscal no se actualiza. Esto, como todo, tiene, en algunos casos, su parte positiva permitiendo una mayor estabilidad de las normas, que eso sí, están cada vez más alejadas de la realidad económica. En algunas cuestiones capitales, como la financiación autonómica, la ausencia de presupuestos ha supuesto graves tensiones políticas…

De hecho, en los últimos años, se han aprobado más modificaciones legislativas a través de las dos leyes de presupuestos aprobadas que a través del resto de leyes aprobadas por las Cortes. Esto significa, que cuando ni siquiera se aprueba presupuestos, la actividad legislativa se centra casi exclusivamente en trasponer directivas comunitarias. Éstas son las consecuencias, a veces poco conocidas, del bloqueo político. Los efectos de todo esto no se notan el primer día, pero después de varios años en esta situación, ahora claramente son un factor fundamental de la ralentización.

Lo primero que tendrá que aprobar el próximo gobierno es un proyecto de presupuestos. Esto supone que no sólo hay que buscar una mayoría para la investidura sino también para aprobar un presupuesto. Ambas mayorías, en estos tiempos de

fragmentación parlamentaria, no siempre coinciden. Por ejemplo, la mayoría que dio la investidura a Rajoy en 2016, con abstención del PSOE, no es la misma que permitió al año siguiente aprobar los presupuestos de 2017. Por supuesto, la mayoría que aprobó en 2018 los presupuestos vigentes no fue la misma que cambió el gobierno de España a través de la moción de censura.

Apoyar un presupuesto es, esencialmente, apoyar la política económica de un gobierno, lo que es algo más que dejar gobernar a un partido. Además, España tiene unas obligaciones en la elaboración del presupuesto que vienen derivadas de nuestra pertenencia a la Unión Europea. En primer lugar, el proceso presupuestario comienza con la aprobación del acuerdo del consejo de ministros que establece la senda de déficit, el techo de gasto y la regla de gasto. El inconveniente es que este acuerdo, o para ser preciso, la senda de déficit, debe ser aprobado tanto por el Congreso como por el Senado. Además, esta senda de déficit debe ser compatible con las obligaciones internacionales de España dentro del pacto de estabilidad y crecimiento, es decir, negociadas con las Instituciones Europeas.

A todo esto se unirá a partir del año que viene, 2020, la nueva redacción del artículo 135.2 de la Constitución que establece que : “2. El Estado y las Comunidades Autónomas no podrán incurrir en un déficit estructural que supere los márgenes establecidos, en su caso, por la Unión Europea para sus Estados Miembros.

Una ley orgánica fijará el déficit estructural máximo permitido al Estado y a las Comunidades Autónomas, en relación con su producto interior bruto. Las Entidades Locales deberán presentar equilibrio presupuestario.”

Esto significa que las “recomendaciones” de la Comisión Europea de que España reduzca su déficit estructural pasarán a ser una obligación constitucional en la elaboración de los presupuestos. Esta obligación no afectaba a los presupuestos de 2019, y era dudoso que afectase a un proyecto de presupuestos aprobado en 2019 para 2020. De lo que no hay ninguna duda, al menos en mi humilde opinión, es que un proyecto de presupuestos presentado en 2020, para entrar en vigor ese mismo año, debería respetar los nuevos límites constitucionales.

El nuevo gobierno se va a enfrentar al reto no sólo de obtener la confianza del Congreso, en una Cámara mucho más fragmentada que nunca, sino también de obtener una mayoría que haga posible unos presupuestos, y en consecuencia una política económica. Esto hay que hacerlo en un entorno de ralentización, y cumpliendo con las obligaciones europeas de España, que ahora en el ámbito presupuestario pasan a ser una exigencia constitucional. Esto supone una exigencia de mayor reducción del déficit estructural, es decir de la reducción del déficit que no viene derivada del crecimiento económico, traduciendo incremento de impuestos o recorte del gasto público. Recortar el déficit estructural, si se quiere cumplir la Constitución, ha dejado de ser una opción.

Todo esto no es una tarea fácil, y de hecho es mucho más complicada que hace unos meses, tanto jurídicamente, como sobre todo en términos políticos. Sin embargo, estabilizar política y económicamente la situación en España, aunque es un gran esfuerzo, sólo tendrá resultados positivos en términos económicos y sociales: el primer paso es un gobierno que deje de estar en funciones, obviamente, pero el segundo es un presupuesto que deje de estar prorrogado.