“El elemento público debe predominar en el modelo de gestión del agua”

Catedrático de Derecho Administrativo de la UB y coordinador del libro ‘El servicio de suministro de agua en España, Francia e Italia’

Joaquín Tornos, catedrático de Derecho Administrativo de la Universidad de Barcelona, ha coordinado el libro El servicio de suministro de agua en España, Francia e Italia, en el que se analizan los servicios en los tres países y realiza recomendaciones para mejorar la gestión del agua.

El libro analiza los sistemas de gestión del agua en España, Francia e Italia, ¿qué similitudes tienen?

La fundamental es que en los tres países partimos de un modelo en el que el agua está concebida como un bien de dominio público, de titularidad pública. Y, por otro lado, el servicio de suministro de agua a poblaciones es un servicio que desde hace ya muchos años está calificado como un servicio público, de responsabilidad, por lo tanto, de las Administraciones, y en concreto, un servicio público de titularidad local.

A partir de aquí, en los tres países tenemos unos modelos de prestación de los servicios también parecidos, en donde diferenciamos entre la gestión directa, por la propia Administración, ya sea a través del ente local o a través de una empresa municipal; la gestión indirecta, a través de la concesión o lo que en Francia llaman delegación de servicios, o la gestión mixta, es decir, por empresas participadas por el sector público y el sector privado.

“El elemento público debe predominar en el modelo de gestión del servicio de suministro del agua”

¿Estas similitudes no se dan en otros mercados europeos?

Sí, sí se dan en otros mercados europeos. Sobre todo, en los países más continentales tenemos modelos muy parecidos. Hay alguna distinción, como por ejemplo Alemania, donde el servicio de suministro de agua se ha mantenido siempre en manos públicas y no hay gestión indirecta.

Y entre los tres modelos que analizan en el libro, ¿existen diferencias?

En el caso de Francia, el modelo es bastante similar al nuestro. Una diferencia que ahora se está planteando en Francia, pero que aún no es una realidad, es que existe una ley en Francia, ya aprobada, que dice que el servicio de suministro de agua ha de dejar de ser de titularidad municipal y ha de pasar a estar gestionado por entidades supramunicipales de territorios más amplios. Esta ley tenía que entrar en vigor en 2020 y de momento se ha aplazado a 2026.

En España ya tenemos entes supramunicipales para prestar el servicio del agua, pero se han creado por acuerdo de los entes municipales, son voluntarios. Allí se quiere llevar la responsabilidad a entes supramunicipales, con mucha discusión y mucho debate porque los entes municipales se resisten a este cambio.

“La creación de entes supramunicipales es una pérdida de poder”

Es un gran cambio...

Sobre todo es una pérdida de poder y una pérdida de una competencia que los municipios la ven siempre identificada con su ámbito. Es perder una seña de identidad de lo local. Una cosa es que se pueda gestionar a nivel superior, pero con acuerdos voluntarios, como es una mancomunidad, y otra cosa es que se cree un ente superior en el que no se sabe cuál va a ser el papel y la posición de los entes municipales. Y eso es lo que se está debatiendo ahora mismo en Francia.

“Sin control público, la empresa privada impone sus reglas”

El agua se considera en Europa un derecho humano y un bien de interés general, pero el servicio de suministro ya es otra cosa...

Una cosa es el agua, que evidentemente se habla de derecho humano al agua. El problema es la prestación del servicio, que supone un coste elevado, requiere mucha tecnología, porque se trata no solo de llevar el agua, sino de tratarla, de reciclarla y de recuperarla. Todo ese proceso requiere una inversión importante y unas capacidades técnicas importantes. Aquí está el debate, quién debe llevar a cabo esa prestación y quién puede hacerlo mejor: una empresa pública, una empresa privada, una sociedad de economía mixta…; aquí es donde nos encontramos ahora mismo en el debate, qué modo de gestión es más eficaz y más eficiente.

¿Qué criterios se deberían seguir para elegir ese modelo de gestión?

Los entes públicos lo que deben hacer para tomar una decisión es, precisamente, analizar en cada caso concreto las problemáticas, porque cada uno tiene características distintas en función de su tamaño, de su orografía, del acceso que tengan al agua, de su capacidad económica para financiar el servicio o endeudarse… Teniendo en cuenta todos estos elementos, la entidad responsable ha de hacer un análisis riguroso y elegir el sistema de prestación más eficaz y eficiente. Para mí es el gran debate, que debe hacerse con datos rigurosos y científicos para tomar la mejor decisión, y teniendo siempre en cuenta que lo fundamental es que estamos hablando de un servicio público y el elemento de lo público debe ser el que predomine. Es decir, si se cuenta con una empresa privada, ésta debe colaborar con la Administración, por lo tanto, debe estar controlada, fiscalizada, dirigida por la Administración responsable, que no puede ni debe renunciar a esas funciones.

¿Se realizan ya estas funciones?

Se tendría que estar haciendo y se hace. Quizá durante algunos años y en algunos lugares, no se ha hecho con el rigor que se tendría que haber hecho. Esto explica la crítica que se está haciendo ahora a la gestión indirecta. Esta falta de control ha permitido que algunas empresas privadas se hayan adueñado de alguna manera de la prestación del servicio. Si das contratos de duración muy larga, no fiscalizas… al final la empresa privada es la que impone sus reglas de funcionamiento, y puede acabar primando lo privado sobre lo público. Deberíamos recuperar fundamentalmente la idea de la importancia de lo público, donde es irrenunciable para la Administración llevar a cabo las potestades de regular y control.

Habla de realizar un análisis técnico para tomar la decisión sobre el sistema de gestión del servicio del agua, ¿hasta ahora ha primado lo político sobre lo técnico?

Pudiera ser que en algún momento se impusieran criterios más políticos e ideológicos que criterios más técnicos. Es uno de los temas en lo que insiste el libro: tratemos de evitar que la decisión sobre la prestación de un servicio de estas características se adopte por criterios ideológicos o apriorísticos que

“Alguna vez se han impuesto criterios políticos a los técnicos”

por criterios racionales. No podemos admitir que se parta de que la gestión pública es mejor que la privada por esencia, porque se diga que el agua es un buen común, que con el agua no se puede hacer dinero y por lo tanto no cabe la gestión a través de empresas concesionarias, o el argumento distinto que dijera que la gestión pública siempre es ineficaz e ineficiente y por lo tanto la única forma de poder prestar un servicio es por una empresa concesionaria. Hay que evitar esos dos posicionamientos apriorísticos, un poco ideológicos, y analizar caso por caso la capacidad técnica de los municipios y la capacidad económica para poder llevar a cabo las inversiones que requiere el servicio.

“No hay relación directa entre modelo de gestión y tarifa”

“Una cosa es el precio del agua y otra lo que paga el usuario en el recibo”

Si se hace el análisis puramente técnico y económico, solo los grandes municipios tendrían capacidad para llevar a cabo una gestión directa…

Seguramente. Pero hay que ver caso por caso. En los municipios más pequeños parece ser que debería prevalecer la gestión indirecta por su falta de capacidad y en municipios más grandes ya se puede acudir a una gestión directa, pero tampoco es una conclusión segura. Los pequeños municipios también pueden buscar fórmulas, creando mancomunidades, y para gestionar directamente el servicio. Pero incluso en un municipio grande se puede llegar a la conclusión de que el municipio destine sus recursos a tener una buena capacidad de regulación y de control, y dejar la gestión a una empresa privada. De ese modo, el ente municipal no se carga con un personal dentro de su Administración, ni necesita hacer inversiones que no puede acometer. Eso es lo que hay que valorar.

¿La elección de un sistema de gestión del agua afecta al precio del agua? ¿Hay una relación directa entre modelo y tarifa?

No hay una relación directa y automática. Nosotros hemos visto algunos datos de procesos de remunicipalización en Cataluña, de reinternalización del servicio, y lo cierto es que, en estos casos, en todos ellos, el pasar de gestión indirecta a directa ha supuesto un incremento significativo de las tarifas. Ahora, también debo decir que la tarifa es un dato significativo pero no es el único, a lo mejor ha sido debido a que en estos municipios han tenido que incrementar las tarifas porque no se había hecho la inversión necesaria durante muchos años, y cuando han recuperado el servicio, han tenido que realizar una inversión muy importante y eso ha llevado a un incremento de la tarifa. Hay que analizarlo con cierta cautela.

Una de las quejas del sector privado es que dentro de la tarifa se incluyen conceptos que no tienen que ver con el servicio de suministro del agua en sí. ¿Ocurre también en Francia y en Italia?

No tanto como en nuestro país, pero también. Es algo que el usuario tiene que conocer. El precio del agua en España no es elevado comparado con la media europea, otra cosa es lo que paga el usuario cuando le llega el recibo del agua, porque una cosa es el precio del agua y otra que se aprovechen para cobrar una serie de tasas para facilitar la recaudación.

Proponen la creación de un organismo supramunicipal que marque las reglas en la fijación del precio del agua, ¿por qué existe recelo a su puesta en marcha?

En Italia lo tienen, una autoridad reguladora del servicio de suministro de agua, y no solo de la fijación de las tarifas, sino también de los pliegos de condiciones de las concesiones, de fiscalizar a los concesionarios… Y en

Francia están en este momento en este debate. En España el debate es muy incipiente. Si hablamos de una autoridad reguladora del suministro del agua, lo primero que se planteará en España es si una autoridad estatal o autoridades de ámbito autonómico. Además, se planteará las competencias que tendría que tener, la fijación de tarifas, la supervisión de los contratos de concesión, la fiscalización a las empresas concesionarias, asesoramiento a los ayuntamientos que gestionan directamente el agua…

¿Existe una tendencia a la remunicipalización del servicio?

Existe un debate abierto y unas propuestas bastante amplias a favor de la remunicipalización, sobre todo también impulsado por determinados cambios políticos y el acceso a entes locales de partidos más vinculados a la izquierda. Experiencias abiertas de remunicipalización que se estén llevando a cabo tampoco hay tantas, por dos razones fundamentales. En primer lugar, porque hay que esperar, o al menos se entiende normalmente así, para remunicipalizar a que se acabe la concesión, ya que rescatar la concesión tiene un precio muy elevado. Y en segundo lugar, el problema del personal, ya que una remunicipalización afecta directamente a los trabajadores de la empresa privada que deberían integrarse en el ámbito municipal, pero ese proceso de integración es complejo porque hay dos principios, el de protección del trabajador, pero también otro que dice que para integrarse en una entidad púbica ha de hacerse a través de un procedimiento que garantice la concurrencia y la publicidad.

¿Qué postura mantiene la Unión Europea?

Europa en este punto se ha querido mantener neutra en cuanto a las formas de gestión. Europa lo único que dice es que el agua es un bien esencial, que se ha de garantizar la prestación del servicio, que éste ha de tener un coste, y por lo tanto lo han de pagar los usuarios, pero en cuanto a los modos de gestión, la directiva europea dice expresamente que no opta por uno u otro, que es una decisión que les corresponde a los Estados. Hay alguna expresión que se puede interpretar como más favorable a la gestión indirecta, porque así se favorece la concurrencia, la competencia, se crea un mercado de empresas suministradoras de agua a nivel europeo, pero es muy indirecto. Por otro lado, el agua se ha querido dejar fuera de la directiva de concesiones, por presión, parece ser, de Alemania, que no quería que la Directiva impulsara la apertura del mercado de suministro de agua a la empresa privada.

“En España la cuestión sería si una o varias autoridades reguladoras”

“No existen tantas experiencias sobre remunicipalización”

“Europa se ha mantenido neutral sobre los modelos de gestión”

Joaquín Tornos Catedrático de Derecho Administrativo de la UB

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