El Constitucional criticó en ocasiones anteriores un atajo similar al ideado por el PSOE
El tribunal fijó su jurisprudencia a raíz de un recurso socialista
La vía empleada por el Gobierno para garantizar la aprobación de los Presupuestos —introducirlo como enmienda en una ley que aborda otro asunto— es una práctica parlamentaria relativamente frecuente, pero la jurisprudencia del Tribunal Constitucional es contraria a ese cauce. El tribunal ha reiterado en más de una decena de sentencias que las enmiendas que se presenten contra un texto legal deben tener una “conexión material” con el asunto a que se refiere esa ley. En este caso, los socialistas argumentan la conexión entre la ley que pretende reforzar la formación de los jueces para combatir la violencia de género y los Presupuestos en el hecho de que si estos siguiesen bloqueados no habría recursos suficientes para desarrollar el pacto de Estado contra los crímenes machistas. De ese modo, el Gobierno confía en salvar cualquier obstáculo legal.
La sentencia de la que emana esta doctrina surgió, precisamente, a raíz de un recurso del Grupo Socialista del Senado contra dos enmiendas presentadas en noviembre de 2003 por el PP al proyecto de ley orgánica complementaria de la ley de arbitraje. La segunda enmienda implicaba una reforma del Código Penal para tipificar como delito la convocatoria ilegal de elecciones y la concesión de ayudas públicas a asociaciones ilegales o partidos políticos disueltos. Es decir, el PP, que entonces gobernaba, introdujo dos reformas del Código Penal, que además acababa de reformarse, como enmienda a un proyecto de ley que no tenía nada que ver.
El PSOE acudió al Constitucional y la sentencia, dictada el 5 de julio de 2011 y de la que fue ponente Pablo Pérez Tremps, le dio la razón y sentó la doctrina de que las enmiendas tienen que tener una “conexión material” con la ley en la que se presentan.
El concepto material de enmienda lo había fijado el Constitucional mucho antes, en una sentencia de 1990 en la que, por primera vez, estableció que las enmiendas deben versar sobre la materia a la que se refiere el proyecto de ley que tratan de modificar. El PSOE y la Fiscalía aludieron a esta resolución y a otras posteriores en el mismo sentido en los escritos presentados en el Constitucional sobre las enmiendas del PP para cambiar el Código Penal. El ministerio fiscal advirtió de que “la exigencia de conexión material y homogeneidad” resulta aplicable siempre, “ya que una modificación de un texto legal no puede consistir en un texto que nada tiene que ver con el texto que se pretende modificar”.
El tribunal admitió el recurso del PSOE y fijó la doctrina hoy vigente. “Con carácter general, la necesidad de una correlación material entre la enmienda y el texto enmendado se deriva, en primer lugar, del carácter subsidiario que, por su propia naturaleza, toda enmienda tiene respecto al texto enmendado”, señalaron los magistrados. “La enmienda no puede servir de mecanismo para dar vida a una realidad nueva, que debe nacer de una, también, nueva iniciativa. Ello, trasladado al ámbito legislativo, supone que, a partir de un proyecto de ley, la configuración de lo que pretende ser una nueva norma se realiza a través de su discusión parlamentaria por la Cámara”, agregaron.
El control de la Mesa
La tarea de comprobar la idoneidad de las enmiendas corresponde a la Mesa del Congreso y a la del Senado, y el Constitucional les reconoce “un amplio margen de valoración”. “El procedimiento legislativo no puede verse atrapado en unas reglas tan rígidas que hagan del debate parlamentario un procedimiento completamente reglado”, afirma el tribunal. Pero las Mesas de ambas Cámaras deben hacer este control partiendo de que exista esa conexión con el texto enmendado. Los magistrados asumen que puede haber razones de urgencia que lleven a acelerar la aprobación de una norma, pero creen que existen para ello otros mecanismos, como el decreto-ley o los procedimientos de urgencia o en lectura única.