Benditas reglas fiscales
En las democracias, la competencia electoral entre candidatos y partidos, la necesidad para los gobernantes de hacer concesiones para mantener el poder y la infravaloración por ciudadanos y políticos del riesgo de una crisis financiera de deuda soberana (como la que, iniciada en Grecia en el año 2009, vivimos varios miembros del euro en el período 2010-2012) genera una tendencia espontánea al déficit presupuestario y a acumular deuda pública.
La razón es que, en tiempos de recesión o desastres (como la epidemia del Covid en 2020), los estabilizadores automáticos (la caída de la recaudación y el aumento de las prestaciones por desempleo) y las medidas discrecionales de aumento del gasto público o de rebaja de impuestos encontrarán gran apoyo político. Pero, cuando la economía se recupere, no se producirá un saneamiento simétrico de las cuentas públicas: costará suprimir los programas de gasto y las medidas adoptadas con carácter extraordinario para combatir la crisis; y tan pronto la recaudación tributaria aumente, muchos políticos y periódicos conservadores se apresurarán a propugnar bajadas de impuestos –recordemos la insensata estrategia en Reino Unido de la efímera primera ministra, Liz Truss–, y los de izquierdas a proponer aumentos del gasto.
Esa asimetría política hará que los gobiernos no aprovechen las fases de recuperación para sanear las cuentas públicas, reducir drásticamente el nivel de deuda pública y recuperar “espacio fiscal” (es decir, capacidad de endeudarse a largo plazo y tipos de interés moderados) en cuantía suficiente para capear con éxito la siguiente calamidad.
Así pues, las democracias son “keynesianas” –siguen políticas anticíclicas– sólo en las recesiones, no en las fases de recuperación o bonanza, lo que provoca una peligrosa acumulación tendencial de deuda pública.
‘Soberanía parlamentaria’
Para contrarrestar esa asimetría política que en las democracias provoca grandes déficits presupuestarios y exceso de deuda pública (“déficit democrático”, en mi acepción de esa expresión) surgieron las “reglas fiscales”, que encorsetan la política presupuestaria y recortan a propósito la “soberanía parlamentaria” para proponer aumentos de gasto o rebajas de impuestos (pero no para lo contrario).
En España tenemos desde 1978 una regla de esa naturaleza, de índole procedimental, en el célebre artículo 134.6 de la Constitución; sabia previsión que, aunque objeto de ocasionales abusos, permite al Gobierno vetar la tramitación de iniciativas parlamentarias que aumentan el gasto o disminuyen los ingresos públicos (en su sentencia 34/2018, de 12 de abril, de la que fue ponente un catedrático de Derecho Laboral, el Tribunal Constitucional no llegó a entender, en mi opinión, la verdadera ratio del precepto y sus antecedentes históricos).
Preocupado por esa asimetría política en materia presupuestaria, en 1992, por insistencia alemana pero con la aquiescencia de todos los países que lo negociamos, el Tratado de Maastricht impuso a los países miembros del euro unos límites fiscales, rudimentarios pero fáciles de entender (el 3% del PIB para el déficit presupuestario anual y el 60% para el nivel de deuda pública), que el Pacto de Estabilidad y Crecimiento de 1997 trató de interpretar con rigor (insistió, por ejemplo, en que el 3% era un límite, no un objetivo para economías en expansión, y en facilitar la aplicación de sanciones a los gobiernos incumplidores). Tras la negativa en 2003 de la Alemania del canciller Schröder y la Francia del presidente Chirac a respetarlas, las reglas fiscales fueron objeto de sucesivas reformas: en 2005, se exigieron objetivos presupuestarios nacionales a medio plazo, basados en el saldo presupuestario “estructural” (es decir, descontando los efectos cíclicos); en 2011, se puso el acento en limitar el crecimiento del gasto (“regla de gasto”) y en la obligación de reducir cada año en un veinteavo el exceso de deuda sobre el 60%; y en reformas posteriores se pidió a los países miembros del euro que introdujeran reglas fiscales en su propio Derecho interno (como, presionada por la crisis de la deuda soberana, España hizo en el verano de 2011 al modificar el artículo 135 de la Constitución, reforma tan meteórica como poco eficaz); y que crearan instituciones nacionales independientes de “responsabilidad fiscal” (como en España la AIReF). Las reformas también introdujeron cierta flexibilidad en las reglas para favorecer la inversión pública y las reformas estructurales.
El resultado acabaron siendo unas reglas de gran complejidad técnica, que sólo algunos expertos entendían y que se basaban no en variables fácilmente observables, sino en estimaciones no siempre fiables (como el “déficit estructural” y el output gap). Se constató, además, que las sucesivas versiones de las reglas han tenido eficacia limitada, pues como corroboraba un informe reciente del Fondo Monetario Internacional no lograron reducir suficientemente la deuda en las fases de crecimiento (1998-2007 y 2015-2019) para generar “colchones” (buffers) para afrontar futuras crisis. La pandemia del Covid llevó, finalmente, a que en marzo de 2020 las reglas fiscales del Tratado se dejaran en suspenso.
Nueva propuesta
Superada la crisis, el pasado 9 de noviembre una comunicación de la Comisión Europea esbozó la nueva versión de las reglas, que propondrá en meses venideros.
La propuesta exigirá que los países integren sus actuales planes de estabilidad y de reformas en un único Plan Fiscal y de Reformas a medio plazo, a 4 años (extensibles a 7, en casos justificados de reformas e inversiones públicas que promuevan el crecimiento y la transición digital o energética). Su objetivo último deberá ser asegurar la sostenibilidad de su deuda pública. Para lograr ese objetivo, la variable de control será el “gasto primario neto financiado nacionalmente” (nationally-financed net primary expenditure); esto es, el gasto total, deducidos los intereses de la deuda, los gastos de desempleo y la recaudación adicional derivada de aumentos de impuestos. “La senda acordada de gasto primario neto deberá asegurar que, como mucho al final del período, la deuda inicie o mantenga una senda descendente [durante los siguientes diez años, sin nuevas medidas], o se mantenga en niveles prudentes”.
Aunque los planes deberán ser aprobados por la Comisión Europea y el Ecofin, cada país, al ser autor de su propio Plan, debería considerarlo “suyo” (ownership). En la evaluación previa de su realismo y posterior seguimiento deberá jugar un papel destacado la autoridad independiente nacional de responsabilidad fiscal (en España, la AIReF). Pero si un país incumple su Plan, podrá ser objeto de las sanciones previstas en el “procedimiento de déficit excesivo”. Para hacerlas más creíbles, la Comisión sugiere que: 1. Se reduzca la cuantía de las multas; 2. Como nueva “sanción reputacional”, el ministro de Economía del país incumplidor tenga que explicar ante el Parlamento Europeo las medidas que su país adoptará para cumplir las recomendaciones del Ecofin; 3. Se pueda suspender el desembolso de fondos europeos al país incumplidor.
La propuesta esbozada por la Comisión Europea resulta congruente con la declaración conjunta hispano-holandesa del pasado abril, que establecía para las nuevas reglas el objetivo esencial de “reforzar la sostenibilidad fiscal” y de comprometerse de forma creíble a crear “colchones” (buffers); propugnaba estrategias nacionales individuales de consolidación fiscal graduales pero ambiciosas; y recomendaba la adopción de una “regla de gasto”, por su sencillez y efecto anticíclico (ya que permite mantener el nivel de gasto público en las recesiones y frena su crecimiento en las expansiones).
Ventajas del espacio fiscal
Alexander Hamilton, el primer secretario del Tesoro de Estados Unidos, fue uno de los primeros en advertir las ventajas para un Estado de tener siempre abierta la posibilidad de emitir deuda a largo plazo a un tipo de interés moderado; es decir, de gozar de lo que ahora llamamos “espacio fiscal”: constató que el poderío militar de Gran Bretaña descansaba en su crédito público y capacidad de financiación, basados en su eficaz sistema de recaudación de tributos y escrupuloso respeto de sus obligaciones financieras. De ahí su aserto de que un sistema de “deuda pública, si no es excesiva, será para nuestra nación una bendición”.
Las reglas fiscales sirven para que el cortoplacismo y la tendencia al déficit y al endeudamiento excesivos que provoca la competencia electoral no nos prive a las democracias de la bendición de Hamilton.
Las democracias son ‘keynesianas’, pues siguen políticas anticíclicas sólo en las recesiones