¿Una imposición de excepción sobre el patrimonio?

Ante la decisión de la Comunidad Autónoma de Andalucía de seguir los pasos de la de Madrid y aprobar una bonificación del 100% en la cuota del Impuesto de Patrimonio, se ha anunciado la inclusión en la Ley de Presupuestos de un impuesto extraordinario sobre las grandes fortunas.

Conviene recordar, aunque casi es una obviedad, que la iniciativa de Andalucía de emular a la Comunidad de Madrid es una legítima decisión amparada en su autonomía fiscal. Frente a ello se ha esgrimido por parte del Gobierno la mal llamada armonización fiscal, en aras de garantizar la igualdad de todos los contribuyentes ante las cargas fiscales. Pero, como ya dijimos en más de una ocasión, no cabe alegar una supuesta igualdad para restringir la capacidad de las comunidades autónomas de régimen común de tomar decisiones de este tipo porque, en el Estado autonómico, ‘igualdad’ no equivale a ‘uniformidad’. La supuesta armonización sólo podría traducirse, en la práctica, bien en negar al Impuesto del Patrimonio su condición de impuesto cedido, lo que no se puede hacer sin modificar el artículo 11 de la LOFCA, que es ley orgánica y requiere mayoría absoluta. O bien, fijando un límite máximo a la bonificación que las comunidades autónomas pueden establecer, lo que supondría menoscabar la corresponsabilidad fiscal, afectando al sistema de financiación autonómico. Y ello no lo podría llevar a cabo el Estado de manera unilateral.

Parecía que se había atendido a estas razones, cuando, desde el Ministerio de Hacienda, se descartaba recientemente la armonización y se decía que este debate debería abordarse en el marco de la reforma de la financiación autonómica. El propio Libro Blanco para la Reforma Tributaria del Comité de Personas Expertas de 2022 decía en su página 96 que, “en realidad, desde una perspectiva constitucional, no cabe hablar de ‘armonización’ de impuestos cedidos, pues éstos son expresión de una competencia ejercida por el Estado, de manera que no encajan en la denominada armonización”.

Pero ahora la respuesta que se pretende dar a estas legítimas decisiones autonómicas no parece ser la armonización, sino la inclusión en el proyecto de ley de Presupuestos de un impuesto a las grandes fortunas.

De lo poco que se sabe de esta intención legislativa, parece que se trataría de una medida tributaria en la línea de los gravámenes sobre los ‘beneficios caídos del cielo’ de las energéticas y los bancos. Podría pensarse que se va a optar por una expresión más de lo que se denomina ‘fiscalidad de excepción’, que es la que justifica medidas tributarias de este tipo. Estaríamos ante un gravamen temporal sobre el patrimonio; en terminología anglosajona, ante un ‘levy’, y no ante un ‘tax’.

Pero, a nuestro juicio, si la decisión legislativa fuese ésta, merecería serías objeciones. Primero, porque la distinción entre gravámenes y tributos no tiene acomodo en nuestro ordenamiento constitucional. Un impuesto sobre fortunas no puede ser una leva de capital. Si una prestación patrimonial pública tiene las notas propias de la categoría legal del tributo es un tributo, como se desprende de la sentencia del Tribunal Constitucional 63/2019, de 9 de mayo, por mucho que la ley la califique como otra cosa. Precisamente por eso, existen serias dudas en la catalogación de los gravámenes a las energéticas y a los bancos como prestaciones patrimoniales públicas no tributarias.

Grandes fortunas

Un impuesto sobre las grandes fortunas es una modalidad de impuesto sobre el patrimonio, por lo que habría que reformar el vigente impuesto para gravar sólo lo que se considera que son grandes fortunas. No se trataría de crear una figura fiscal nueva, lo que, además, no se puede hacer por Ley de Presupuestos. De hecho, las decisiones de establecer impuestos extraordinarios a las grandes fortunas que se han adoptado en los últimos años, como el francés de solidaridad de 2018 o los más recientes de Argentina, Bolivia o Chile, han tenido lugar en países que carecían de impuesto al patrimonio.

En segundo lugar, a pesar de que se hable de un impuesto excepcional y temporal, como el que va a recaer sobre los beneficios extraordinarios, existiría una importante diferencia con éste. Los impuestos excepcionales sobre las energéticas pueden aceptarse si son temporales y se limitan a gravar esos rendimientos extraordinarios. Pero, en el presente caso, no se estaría gravando lo extraordinario, sino lo ordinario. Se gravaría una fortuna ‘grande’ pero ‘ordinaria’. Lo que supondría incidir en el mismo hecho imponible tributado por el impuesto al patrimonio. Y aunque una doble imposición no es en sí misma causa de inconstitucionalidad (así lo dijo el Tribunal Constitucional en el Auto 69/2018, de 20 de junio, sobre el impuesto sobre el valor de la producción de la energía eléctrica), no se trataría de una mera sobreimposición económica. Gravar a las grandes fortunas manteniendo al impuesto al patrimonio supondría que habría dos tributos con hechos imponibles sustancialmente iguales, sólo diferenciados por el valor de lo gravado.

Surge también la duda de si este impuesto sobre las grandes fortunas dejaría también fuera de tributación a los bienes empresariales y a las participaciones en empresas familiares, como ocurre en el Impuesto sobre el Patrimonio. Si no lo hace, se estaría desactivando un beneficio fiscal, lo que exigiría la modificación del artículo 4º de la Ley 19/1991 del Impuesto sobre el Patrimonio. Y esta modificación afectará a las bonificaciones de las transmisiones de empresas familiares en el Impuesto de Sucesiones y Donaciones, amplificándose las consecuencias en todo el sistema tributario como si de un ‘efecto mariposa’ se tratase.

Y si, en lugar de por un nuevo impuesto, se optase por modificar el vigente Impuesto sobre el Patrimonio, incrementando su tipo de gravamen para los patrimonios con valores más altos, ello no impediría que las comunidades autónomas pudiesen seguir aplicando la bonificación del 100% que operaría en la cuota del impuesto.

Obviamente, habrá que esperar para saber qué es lo que se quiere hacer. Pero lo que sí está claro es que la excepcionalidad fiscal no es el mejor instrumento para la racionalidad del sistema tributario.

Catedrático de Derecho Financiero y Tributario

en la Universidad de Santiago de Compostela

La excepcionalidad fiscal no es el mejor instrumento para la racionalidad del sistema tributario