No son formas de legislar
Ya en su primer Informe sobre la situación del Estado de Derecho en la Unión Europea, la Comisión señaló que el Estado de Derecho está consagrado en el Tratado de la Unión Europea y que dicho principio engloba el principio de legalidad, que implica un proceso de promulgación de leyes transparente, democrático, pluralista y sujeto a rendición de cuentas. Hoy existe un consenso general y jurisprudencial en considerar que el principio democrático incluye la participación pública, a través de consultas, de las partes interesadas o afectadas por las iniciativas legislativas.
El Gobierno, a través de los dos principales grupos parlamentarios que le sostienen, acaba de presentar en el Congreso la proposición de ley que permitirá gravar durante dos años a las grandes empresas energéticas y financieras de España. Creo que no yerra quien opine que dicha proposición de ley no ha sido elaborada por los grupos parlamentarios proponentes, sino que es posible que la hayan elaborado subrepticiamente en el seno del Ministerio de Hacienda.
Parece claro que el propósito de presentar esta iniciativa, anunciada por el presidente del Gobierno en el reciente debate sobre el estado de la Nación, mediante el expediente de la proposición de ley y no del proyecto de ley gubernamental, no es otro que burlar el proceso democrático de elaboración de las normas. Dicha propuesta legislativa no ha sido sometida a ningún trámite de consulta pública, ni al previo dictamen de ningún organismo público especializado o consultivo (Banco Central Europeo o Consejo de Estado), y carece de análisis de impacto normativo.
Dice la exposición de motivos de la ley vasca del procedimiento de elaboración normativa que “del mismo modo que el pensamiento liberal invirtió los términos del absolutismo regio y fundamentó la Ley en la razón y no en la desnuda voluntad incontrolada del monarca (nec voluntas sed ratio facit legem), en nuestro tiempo es imprescindible reforzar la racionalidad de las normas jurídicas, incorporando al proceso de reflexión que supone la elaboración de las mismas cuantos elementos y cuanta participación institucional y social contribuyan a facilitar y legitimar su función ordenadora…”
Y en la reciente Resolución del Parlamento Europeo de 7 de julio, sobre “legislar mejor”, puede leerse también “que unas evaluaciones de impacto ex ante y ex post, unas consultas públicas bien realizadas y el principio de evaluar primero son herramientas esenciales para un proceso legislativo bien fundado, de mejor calidad, eficiente, responsable y transparente que se adapte a las necesidades de los beneficiarios; que esto contribuye a cuantificar el impacto, también en términos de costes y beneficios; que dichas evaluaciones deben tener en cuenta los aspectos económicos, sociales y medioambientales con igual grado de detalle en el análisis y precisión, teniendo en cuenta tanto las pruebas cualitativas como cuantitativas”.
El viejo principio de “no hay tributación sin representación” se completa hoy con la insoslayable participación pública y transparente en el proceso de elaboración de las normas.
Sin embargo, el legislador actual nos quiere acostumbrar a todo lo contrario: uso abusivo del decreto-ley, proposiciones de ley que crean tributos ex novo, incumplimiento de resoluciones del Consejo de Transparencia que obligan al Gobierno a entregar los documentos relativos a la huella normativa de los procesos prelegislativos, etcétera. Recientemente, sin éxito, el Consejo del Poder Judicial tuvo que solicitar al Parlamento que le permitiera emitir informe sobre la proposición de ley para reformar la LO 4/2021 que le hurta el nombramiento de cargos judiciales.
La proposición de ley del impuesto a las entidades financieras debería haber sido remitida, para su informe, al Banco Central Europeo (BCE), pues según la Decisión del Consejo de 29 de junio de 1998, las autoridades de los Estados miembros consultarán al BCE acerca de cualquier proyecto de disposición legal que entre en el ámbito de competencias del mismo. La referida propuesta contiene una previsión legal de prohibición de trasladar la carga tributaria a los clientes de los sujetos pasivos (entidades financieras), por lo que este impuesto podría afectar a la solvencia de las entidades.
No es de extrañar que esta forma anómala y antidemocrática de legislar, sin participación de las partes interesadas y de órganos consultivos como el Consejo de Estado, termine provocando un semillero de pleitos y conflictos, incluido –en su caso– procedimientos de infracción del Derecho de la Unión Europea. Algo tendrá esto que ver con que España lidere el ránking en procedimientos de infracción del Derecho europeo.