Macron y las coaliciones negativas
Desde que el pasado 18 de marzo la primera ministra francesa, Elisabeth Borne, en sintonía con el presidente Macron, invocó el artículo 49.3 de la Constitución francesa para aprobar la reforma del sistema de pensiones públicas y, en particular, el retraso de 62 a 64 años de la edad de jubilación, en Francia se han sucedido las manifestaciones de protesta. Muchas han degenerado en batallas campales; y varios de los diputados que no apoyaron la posterior moción de censura contra el Gobierno están siendo acosados e intimidados, e incluso sus familias han recibido amenazas graves.
Artículo 49.3
El artículo 49.3 de la Constitución francesa y el 86 de la Constitución española (relativo a los Decretos-Leyes) tienen en común que ambos permiten al Gobierno aprobar por sí mismo normas con rango de Ley, facultad habitualmente reservada al Parlamento. Pero se diferencian en varios aspectos. Así, para aplicar el artículo 49.3 el Gobierno francés: 1. No necesita invocar una “extraordinaria y urgente necesidad” –como exige en teoría la Constitución española, aunque el Tribunal Constitucional haya aceptado la desaparición práctica de ese requisito–; 2. Puede invocarlo incluso durante la tramitación de un proyecto de ley, tras un largo debate y la presentación de enmiendas, e incorporar a su texto, antes de aprobarlo, aquellas que considere convenientes; y 3. No necesita la “convalidación” por la Asamblea Nacional del texto legal aprobado por el Gobierno, si bien los grupos parlamentarios opuestos a su aprobación pueden presentar en las 24 horas siguientes una moción de censura contra el Gobierno, que, en caso de que sea respaldada por una mayoría absoluta de los diputados, hará no solo que la norma decaiga, sino que el Gobierno tenga que dimitir.
Aunque el precepto se incorporó a la Constitución de la 5ª República que impulsó el General De Gaulle, este no fue su inspirador: lo fueron dos antiguos primeros ministros, Guy Mollet y Pierre Pflimlin, que habían sufrido la debilidad de los Gobiernos durante la 4ª República, a tenor de cuya Constitución “el Gobierno debía demostrar que disponía de una mayoría que le apoyaba en la Asamblea. En la 5ª República se invirtió la carga de la prueba. Con el nuevo precepto era la oposición la que tenía que demostrar que el Gobierno ya no dispone de una mayoría”, como explicó De Gaulle a su ministro y estrecho colaborador Alain Peyrefitte. En la reforma de 2008 el precepto se circunscribió, sin límite, a las leyes financieras y de la Seguridad Social, y a una sola vez por sesión parlamentaria para las restantes leyes. Los sucesivos gobiernos franceses han invocado la facultad del artículo 49.3 en más de cien ocasiones (el récord lo mantiene el primer ministro socialista Michel Rocard, que en el período 1988-1991 la usó 28 veces).
Durante los trabajos de la comisión que preparó en 1958 la reforma constitucional se estudió también la adopción en Francia del mecanismo de la “moción de censura constructiva” de la Constitución alemana, que en España incorporamos al artículo 113 de nuestra Constitución, a tenor de la cual una moción de censura contra un Gobierno solo puede prosperar si la mayoría que la apoya simultáneamente inviste a un nuevo presidente de Gobierno (el candidato Tamames y Vox defraudaron recientemente el espíritu de esa norma, que exige que el candidato a la investidura no solo critique al actual presidente, sino que presente su propio plan de gobierno y, en consecuencia, transforme la moción en “constructiva”). En Francia, sin embargo, el mecanismo de la moción de censura constructiva fue descartado: De Gaulle consideraba contrario a un régimen presidencialista que la designación de un nuevo primer ministro quedara en manos del Parlamento.
Parlamentarismo racionalizado
El artículo 49.3 de la Constitución francesa es un claro ejemplo del fenómeno constitucional de “racionalización del poder” –en la célebre expresión del constitucionalista ruso-francés Boris Mirkine-Guetzévitch– o “parlamentarismo racionalizado” que, iniciado tímidamente en muchos países tras la Primera Guerra Mundial y reforzado con mayor convicción después de la Segunda, buscó fortalecer la posición de los Gobiernos, limitar el poder omnímodo de los Parlamentos y evitar la excesiva inestabilidad política que provocaban los mecanismos de censura y la dificultad de los Gobiernos carentes de una mayoría parlamentaria –como es el de Macron desde las legislativas de junio de 2022– para lograr la aprobación de leyes esenciales pero impopulares. Manifestaciones de ese mismo proceso de “racionalización” son el ya citado régimen de la “moción de censura constructiva” de las constituciones alemana y española, o las normas constitucionales que impiden o constriñen –como hace en España el artículo 134.6 de la Constitución–, el poder de los diputados para que se tramiten enmiendas parlamentarias que entrañen bajadas de impuestos o aumentos de gastos –es decir, que aumenten el déficit presupuestario–.
Todas esas medidas de “racionalización” parlamentaria obedecen al deseo de frenar un fenómeno destructivo bien conocido por cualquiera que haya formado parte de un órgano colegiado (sea una junta de vecinos, una familia con niños planeando una excursión, un comité o una asamblea parlamentaria): el surgimiento tácito de “coaliciones negativas” que, integradas por miembros movidos por motivos distintos, e incluso antitéticos, coinciden solo en su rechazo e interés “negativo” en que no se apruebe la propuesta, aunque sea razonable.
Solo quienes desconocen la evolución de las normas constitucionales en los países democráticos desde principios del siglo XX y mantienen la arcaica e ingenua creencia de que las facultades de un Parlamento son ilimitadas pueden tachar de “antidemocrática” la invocación de tales preceptos constitucionales. Por desgracia, siguen siendo muchos, tanto en Francia como en España.
El dilema de Stevenson
La reforma de las pensiones que ha impulsado el presidente Macron es razonable, e incluso tímida: dado el progresivo alargamiento de la esperanza de vida, que la edad de jubilación en Francia fuera hasta ahora de tan solo 62 años era un sinsentido que amenazaba la sostenibilidad de las finanzas públicas francesas y se alejaba de lo establecido en los restantes países europeos, como recordó el presidente Macron. En mi opinión, ningún país se puede permitir que un ingente colectivo de “clases pasivas” aspire a vivir varias décadas tras su jubilación con cargo a pensiones sufragadas por los demás contribuyentes y trabajadores en activo.
Pero ese carácter razonable, e incluso tímido, de la propuesta de reforma gubernamental no fue óbice para que encontrara la reticencia y oposición en la Asamblea Nacional: para unos, como los diputados de La Francia Insumisa (FLI) porque “recortaba derechos”; para otros –entre ellos, los del Reagrupamiento Nacional de Marine Le Pen–, para no ver dañadas sus expectativas electorales futuras por su apoyo a una medida que, razonable e incluso inevitable, es impopular.
A mi juicio, a pesar de la violencia de muchas manifestaciones –el historiador francés Christophe Boutin ha dicho que “la violencia está en el ADN de cierta izquierda francesa”–, el presidente Macron hace bien al mantener la reforma y, en sus propias palabras, convertirse en el último “muro ante la violencia y la anarquía”. Me repugna, por otro lado, la actitud de aquellos que, a pesar de considerar inevitable la reforma, se han lavado las manos.
La frecuente antinomia en las democracias entre opinión pública y racionalidad quedó patente en Estados Unidos en la irónica respuesta que un candidato demócrata culto y ponderado, Adlai Stevenson, que, Gobernador del Estado de Illinois, nunca logró ser presidente de los Estados Unidos, le dirigió a una enfervorecida seguidora que le gritaba en un mitin electoral: “¡Gobernador Stevenson, toda la gente con dos dedos de frente está a tu favor”. “Sí”, respondió Stevenson, “pero no es suficiente. Necesito una mayoría”.
En su ausencia, sucesivos gobiernos franceses, como ahora el de Macron, han tenido que apelar, legítimamente, al artículo 49.3 de la Constitución.