El arma antisubvenciones de la UE: potente pero difícil de controlar
La regulación europea sobre las subvenciones extranjeras parece estar cosechando éxitos notables. Eso sí, la UE se ha encaminado hacia una confrontación con China que no puede dirigir del todo.
Durante años, algunos de los más hábiles artesanos de la Comisión Europea han trabajado con ahínco en el taller de la armería reguladora. Su tarea: diseñar armas políticas dirigidas a los países que subvencionan injustamente a sus empresas y bloquean el acceso de las compañías de la UE a sus mercados.
En las últimas semanas, la Comisión parece haber salido de la armería disparando. El nuevo Reglamento sobre subvenciones extranjeras (FSR, por sus siglas en inglés), lanzado el año pasado, ha dado lugar a varias investigaciones de gran repercusión, entre ellas redadas en Polonia y Países Bajos en los locales de Nuctech, empresa china que fabrica escáneres de carga, equipaje y corporales para aeropuertos y pasos fronterizos. La Comisión también ha puesto en marcha una investigación más amplia sobre las subvenciones a los fabricantes chinos de equipos de energía eólica.
Resulta tentador pensar que se trata de una campaña coordinada de la UE para endurecer su postura con China, tras la investigación iniciada el año pasado sobre las importaciones de vehículos eléctricos (VE) supuestamente subvencionados. En realidad, es algo más inconexo.
Al lanzar el FSR, la UE se ha encaminado hacia una confrontación con China que no puede dirigir del todo. El control está muy concentrado en manos de la Comisión, concretamente en las Direcciones Generales de Competencia y Mercado Interior. En poco tiempo podría provocar un conflicto con los Estados miembros de la UE. Aunque el FSR sea rápido, potente y necesario, no es un plan cohesionado para lograr la preciada “autonomía estratégica” de la UE.
El principio en que se basa el FSR es totalmente lógico. Cubre un vacío en la normativa antisubvenciones de la UE ampliando el régimen de ayudas estatales a las empresas extranjeras subvencionadas que operan en el mercado de la UE. Las empresas deben notificar los contratos públicos y las fusiones y adquisiciones que superen un determinado valor, lo que puede dar lugar a una investigación sobre distorsiones de la competencia.
Y lo que es más dramático (al menos para los que ven el drama en la política de ayudas estatales), la Comisión puede iniciar investigaciones “de oficio” a las empresas de propiedad extranjera que operan en el mercado único, exigiéndoles información detallada y pudiendo ordenar su desinversión. Esta herramienta es la que más ha llamado la atención, sobre todo porque puede utilizarse para alcanzar diversos objetivos.
Debido a su acceso a la información aduanera, durante mucho tiempo se ha acusado a la empresa estatal Nuctech, dirigida en el pasado por el hijo del expresidente chino Hu Jintao, de recopilar en secreto datos sensibles, insinuación que niega. Dado que la política de seguridad nacional se establece tradicionalmente a nivel de los Estados miembros, utilizar un instrumento antisubvenciones a escala de la UE para perseguirla es bastante atrevido, algo parecido a acusar a Al Capone de evasión fiscal en vez de por asociación ilícita.
Instrumentos de defensa
Estas investigaciones rápidas y llamativas, que el intervencionista comisario de Mercado Interior, Thierry Breton, ya ha dado a conocer a la prensa, contrastan notablemente con los lentos y deliberativos “instrumentos de defensa comercial”, en particular los impuestos antidumping y antisubvenciones, utilizados contra el comercio transfronterizo.
De hecho, llama la atención cómo el FSR aborda empresas y sectores a los que no llega la defensa comercial. Nuctech se estableció en la Unión Europea para eludir los derechos antidumping que restringían las importaciones de sus máquinas de China en 2009.
La inversión de las empresas en sus mercados extranjeros para situarse detrás de un muro comercial de protección, maniobra conocida como “salto arancelario”, es una táctica familiar: ser perseguidas por investigaciones antisubvenciones una vez que están en esos mercados representa una novedad.
La Dirección General de Comercio también ha estudiado la posibilidad de iniciar investigaciones antidumping formales sobre las importaciones de equipos solares y eólicos chinos, pero hasta ahora se ha negado a hacerlo.
Dentro de poco, el FSR podría poner a la Comisión en conflicto con los Estados miembros. A los gobiernos que quieren los equipos más baratos que puedan encontrar podría no gustarles que se elimine a un proveedor de bajo coste mediante una herramienta de subvenciones sobre la que tienen poco control. Esto se aplica especialmente a la tecnología que ayudará a avanzar en la transición verde que la Comisión siempre está exhortando a los Estados miembros a lograr.
En uno de los primeros casos de licitación de trenes eléctricos en Bulgaria, el fabricante chino CRRC, que había presentado una oferta de 610 millones de euros, se retiró tan pronto como se anunció una investigación, dejando a su competidor español, Talgo, en la puja con el doble de precio. La incertidumbre normativa podría disuadir la inversión extranjera legítima y aumentar el coste de la tecnología verde.
Vehículos eléctricos
El caso que se perfila en el horizonte es el de los VE. La empresa automovilística china BYD ya está invirtiendo en Hungría, y el fabricante Chery planea construir VE en España. La Comisión tomaría una medida muy incendiaria si ordenara a BYD o Chery devolver cualquier subvención del Estado chino, ya que podría repercutir gravemente en la producción, los precios de los VE y el empleo en Europa.
En cuanto a las armas reguladoras, el FSR es más un trabuco que un misil de precisión. Aunque es posible apuntar a ciertas tecnologías estratégicas, como la eólica, sigue siendo una herramienta para empresas individuales y no para todo el sector, y puede utilizarse sin tener demasiado en cuenta las relaciones más amplias entre la UE y China y las posibles represalias de Pekín.
En cambio, la investigación antisubvenciones de la Dirección General de Comercio sobre las importaciones de VE chinos implica una minuciosa gestión de los puntos de vista de los Estados miembros, la búsqueda de un punto intermedio entre los intereses de los fabricantes franceses y alemanes y estimaciones del bienestar que los coches más baratos ofrecen a los consumidores.
Nadie, ni siquiera sus responsables, cree que el FSR sea una herramienta estratégica suficiente en sí misma. En recientes discursos, Margrethe Vestager, responsable de Competencia de la Unión Europea, admitió que se habían producido más casos de los esperados y se refirió a la normativa como “una pérdida de tiempo”. Pero a la espera del lento proceso de coordinación de la actuación internacional en materia de subvenciones, la rapidez, potencia y automatismo del FSR lo convierten en una poderosa pieza de artillería que requerirá un manejo cuidadoso.
La Comisión puede iniciar investigaciones “de oficio” a las empresas de propiedad extranjera