El impuesto a la banca y el rescate bancario

Desde el anuncio del nuevo impuesto extraordinario a los bancos (posteriormente reformulado en una “prestación patrimonial de carácter público no tributario”), se han utilizado diversos argumentos para justificar su aprobación.

En primer lugar, se ha hablado de gravar los beneficios extraordinarios de los bancos que se generarían como consecuencia del endurecimiento de la política monetaria por el Banco Central Europeo y la consiguiente subida de tipos de interés. Esa justificación ha sido objeto de múltiples críticas.

Una primera crítica es que es dudoso que puedan considerarse extraordinarios los beneficios derivados de una “normalización” de la política monetaria. Lo extraordinario es el largo periodo de tipos bajos e incluso negativos. ¿Se van a conceder beneficios fiscales a la banca si se consigue doblegar la inflación y los tipos de interés comienzan a descender?

Además, recordemos que los bancos vienen manteniendo todavía unos niveles de rentabilidad por debajo del coste del capital (en marzo de 2022, entre 2 y 4 puntos porcentuales). Otros sectores, incluso algunos muy afectados por la pandemia, como el comercio y la hostelería, tienen unas tasas de rentabilidad muy superiores.

Asimismo, se ha expuesto que no se puede aislar el posible aumento de los beneficios por la subida de tipos de otros factores que pueden ir en dirección contraria, como es la posible mayor morosidad (siempre correlacionada con la desaceleración económica, y más con la recesión), el impacto de la inflación y la incertidumbre económica en la demanda de crédito y las posibles minusvalías en las carteras de renta fija de la banca.

Desde un punto de vista de técnica tributaria, el argumento de los beneficios extraordinarios tiene otros problemas: el margen de intereses y los ingresos y gastos por comisiones (la base imponible del impuesto) no tienen por qué ser un buen indicador de la existencia de beneficios extraordinarios de un banco (se dejan fuera partidas tan relevantes como las provisiones); se utilizan dichos ingresos netos de un ejercicio previo a la pandemia (2019) para gravar los obtenidos en 2022, siendo 2023 el año de devengo; se exime de pagar el impuesto a entidades relativamente pequeñas, pero que proporcionalmente podrían ser más rentables que algunas de las sometidas al impuesto; etc.

Un segundo argumento que se ha utilizado para justificar el impuesto son los beneficios que les han reportado a los bancos los préstamos con garantías del Instituto de Crédito Oficial durante la pandemia (“el Estado arrimó el hombro en ese momento y ahora tendría que hacer lo mismo la banca”). Esta justificación tampoco es muy consistente.

Hay que recordar es que el marco temporal de ayudas de Estado aprobado en 2020 por la Comisión Europea deja claro que estas garantías son ayudas directas a los clientes de los bancos y no a los propios bancos. Por otro lado, puede señalarse que el riesgo de crédito cubierto por el ICO (máximo el 80%) ha sido uno de los más bajos en el ámbito europeo, siendo superado por países como Alemania o Reino Unido (80%-100%), Polonia (80%) o Portugal (80%-90%). A pesar de contar con menor garantía pública, estos préstamos representan el 11,8% del PIB frente al caso alemán (2%) o Reino Unido (4%).

También hay que recordar que estas garantías fueron concebidas al comienzo de la pandemia con una racionalidad económica clara: la incertidumbre económica derivada de la pandemia empeoró la valoración que tiene que realizar la banca de la solvencia de muchos de sus acreditados, lo que habría llevado, sin intervención pública, a la reducción de la oferta crediticia de dichas entidades, lo que, a su vez, habría aumentado la recesión económica (y también habría supuesto un mayor deterioro de los balances bancarios).

El argumento del rescate

El impuesto se ha justificado con un tercer argumento: los ingresos públicos obtenidos servirían para recuperar parcialmente el coste del rescate bancario de 2012. Veamos como este argumento tampoco es muy sólido.

Lo primero es que, en este contexto, “la banca” es un concepto jurídico indeterminado que no puede ser sujeto pasivo de un impuesto para devolver total o parcialmente el coste del rescate. Habría que hablar de bancos concretos como personas jurídicas.

Sobre la responsabilidad de la recuperación de dicho dinero público, señalemos que sólo si en el saneamiento se adquieren instrumentos reembolsables (por ejemplo, préstamos o participaciones preferentes), la entidad ayudada (o la resultante si hubiera una fusión) será responsable de la devolución del principal. En este contexto, ¿cómo van a ser responsables de esa devolución unos bancos que no fueron ayudados por el Estado?

En el caso de una inversión pública en el capital de una entidad, ésta no puede ser responsable de la devolución de dicho capital, ya que, si lo fuera, el capital dejaría de ser una financiación externa que está disponible para absorber pérdidas y se convertiría en un préstamo. En ese caso, el Estado sólo puede recuperar su dinero mediante la venta de dichas acciones. Hasta el momento, lamentablemente, esa recuperación ha sido mínima.

¿Por qué esa recuperación ha sido mínima? Hay que recordar que, en España, en 2012, el dinero que el sector público inyectó en una serie de entidades se dedicó a sanear las pérdidas incurridas y esperadas relacionadas con su sobreexposición a la promoción inmobiliaria: los préstamos al sector de promoción inmobiliaria y construcción crecieron desde 190.000 millones de euros en 2004 a 470.000 millones en 2008. Según un informe de la Comisión Europea de 2016, una parte significativa de las antiguas cajas de ahorros resultaron más afectadas por la crisis como consecuencia de su extraordinaria expansión durante más de dos décadas, centrando su negocio más en el sector inmobiliario y con una fuerte dependencia de los mercados financieros mayoristas.

¿La crisis bancaria española fue financiada sólo por el Estado? No. Las entidades de crédito aportaron, a través del Fondo de Garantía de Depósitos, 2.250 millones de euros para la constitución del Fondo de Reestructuración Ordenada Bancaria; 9.745 millones para recapitalizaciones en el marco de cinco procesos de reestructuración (CCM, CAM y Unnim, Novacaixagalicia y Catalunya Banc) y 12.062 millones para garantías, especialmente para facilitar la venta de entidades en crisis. Asimismo, las entidades de crédito financiaron la constitución de Sareb suscribiendo acciones y deuda subordinada por un importe de unos 2.500 millones de euros, inversión ya totalmente provisionada.

Tampoco tiene sentido ahora recaudar impuestos para combatir futuras crisis bancarias, ya que en Europa está en funcionamiento el nuevo marco de resolución bancaria, que incluye un fondo único de resolución financiado por la banca europea desde 2015. Los bancos españoles van a aportar a ese fondo hasta 2024 unos 8.000 millones de euros (un 10 % del total).

Como se ve, justificar un nuevo impuesto (aunque no se denomine así) y desarrollarlo técnicamente es una labor ardua y compleja, que debe ser realizada con objetividad y rigor técnico.

Director de la Cátedra EY de Estabilidad Financiera en la Universidad de Navarra