La integración de la diferencia
Resulta insostenible que una Constitución no pueda ser reformada. Ya Rousseau sostuvo que el pueblo es dueño siempre de cambiar sus leyes, aún las mejores. Thomas Jefferson, uno de los prohombres de la independencia de los EE.UU., insistió en la necesidad de toda Constitución de adaptarse a los nuevos tiempos. La idea quedó formulada después en el artículo 28 de la Declaración francesa de Derechos del Hombre y del Ciudadano de 1793, que estableció que “el pueblo tiene siempre el derecho de reformar y revisar la Constitución, porque una generación no puede sujetar a sus Leyes a las generaciones futuras”.
La Constitución de 1978, junto a las primeras elecciones democráticas del 15 de junio de 1977, fue el primer elemento de ruptura con la dictadura franquista. Un texto heredero del constitucionalismo liberal democrático surgido tras la II Guerra mundial, que aseguró la división de poderes y la garantía de los derechos fundamentales y que intentó, a través de su Título VIII, una solución al contencioso histórico de la inserción del País Vasco y Catalunya en la España democrática que iniciaba sus primeros pasos en libertad. Una Constitución que fue votada de forma entusiasta en Catalunya. Pero a casi cuarenta años vista, es evidente que el contencioso catalán continúa sin resolver. Los hechos prueban que la Constitución ha dejado de ser aquí el referente de autogobierno que en su día lo fue.
La opción de la reforma para que, eventualmente, la Constitución pueda recuperar el terreno perdido habría de pasar –a mi juicio– por una revisión del Título VIII para el conjunto del Estado y, simultáneamente, concretarse en la incorporación de una Disposición Adicional especifica que integrase, bajo el paraguas constitucional, la singularidad política de Catalunya. Una síntesis de buena parte de las ideas que siguen, han sido formuladas por el autor en el ámbito académico (Estudios en homenaje al profesor Muñoz Machado, Centro de Estudios Políticos y Constitucionales, Madrid 2016).
Con relación a la reforma del Título VIII y al igual que también han propuesto otros autores, podría resultar de interés jurídico la opción de establecer un sistema de distribución de competencias distinto a la indeterminación que genera el actual. Debería de estar basado en una definición funcional de las competencias, que determinase qué es lo que pueden hacer el Estado y las comunidades autónomas, respectivamente.
En la línea de los sistemas federales, el propio texto constitucional y no los estatutos, podría prever una sola lista de competencias estatales y el resto correspondería a las Comunidades Autónomas. De acuerdo con ello, las competencias compartidas habrían de ser pocas para evitar conflictos en la delimitación sobre lo que puede hacer cada parte: sobre todo a través de la técnica de la legislación básica estatal, cuya práctica ha demostrado que ha sido un instrumento de absorción de las competencias en favor del Estado y una fuente inagotable de conflictos, en los que la Generalitat de Catalunya ha sido parte habitual.
La naturaleza del Estado compuesto diseñado por la Constitución no se compadece en nada con la naturaleza del actual Senado. Una opción a retener podría ser el modelo federal del Bundesrat alemán, como cámara de representación de los gobiernos y, a su vez, instrumento de colaboración entre el Estado y las Comunidades Autónomas. Asimismo, la reforma habría de incorporar los principios generales del sistema de financiación de las Comunidades, las reglas de su participación en el rendimiento de los tributos estatales, así como los mecanismos de solidaridad, asumiendo el principio de ordinalidad en unos términos similares a los previstos en el artículo 206.3 del desactivado Estatuto del 2006.
En el orden lingüístico, el deber de conocer las lenguas propias de las Comunidades Autónomas podría ya acceder al rango de norma constitucional. Y, en fin, el reconocimiento del carácter plurinacional de España, sin más aderezos, habría de reemplazar a la retórica barroca del actual artículo 2.
El segundo pilar de estas ideas, específico para Catalunya, descansa en el tratamiento constitucional de la diferencia. No sería la única especificidad, como se encargan de demostrar los casos vigentes del País Vasco y Navarra y, en menor grado, de Canarias. Pero la Disposición adicional catalana debería ser más precisa. Así, y al margen del régimen general, habría de contener una definición funcional y material precisa (es decir, qué es lo que se puede hacer y sobre qué materias) de algunas competencias (por ejemplo, enseñanza, cultura, sanidad y servicios sociales), en relación a las cuales se atribuya una mayor capacidad normativa (legislación y potestad reglamentaria) a las instituciones de la Generalitat. Con los límites que fija la Constitución y los Tratados internacionales en materia de derechos fundamentales.
El sistema de financiación debería completarse a través de instrumentos de relación bilateral con el Estado, así como una previsión flexible sobre las infraestructuras del Estado en Catalunya.
La Constitución ha dejado de ser en Catalunya el referente de autogobierno que en su día fue La reforma debería incluir un principio de ordinalidad similar al del desactivado Estatuto del 2006