La reforma des de Catalunya
Des que es va fer públic l’informe Idees per a una reforma de la Constitució (La Vanguardia, 21/11/2017) la majoria dels dubtes que ha suscitat tenen a veure amb Catalunya. Per uns, el plantejament mateix de la reforma ve provocat per la situació catalana i es tracta en el fons d’un artifici per donar una sortida honorable a la posició insostenible dels que defensen el procés i la independència. Per d’altres, és una iniciativa inútil perquè la reforma constitucional no influiria en l’autonomia de Catalunya i el seu futur immediat. Els autors del document no compartim aquestes idees. Pensem que Espanya, com a Estat, està passant la crisi més greu des de l’aprovació de la Constitució i la situació de Catalunya és reflex, i factor, de la crisi de l’Estat autonòmic.
En realitat, les reformes que necessita la Constitució són diverses (drets socials davant la crisi econòmica, representativitat de les institucions, renovació de la legitimitat de la Constitució...) i la seva absència ha empantanegat els problemes. Una dada reveladora la proporciona la comparació entre les reformes constitucionals dutes a terme des de la promulgació de la Constitució respectiva a Alemanya (unes 60) o a França (unes 25) i a Espanya (1, pràcticament).
En vista de la complexitat de la crisi constitucional, la nostra proposta no és abordar totes les reformes possibles, sinó obrir “una època de reformes” successives, realitzant immediatament les més urgents i posteriorment les altres, seguint el model utilitzat en les últimes dècades en països com Alemanya. En aquest sentit, ens sembla que la primera reforma ha d’abordar l’estructura territorial de l’Estat, perquè és el tema més preocupant i urgent.
L’Estat autonòmic ha permès una àmplia descentralització política, en permetre que les 17 comunitats autònomes tinguin institucions pròpies i gestionin a més els serveis més importants per als ciutadans com educació, sanitat i serveis socials. El canvi introduït per l’autonomia prevista a la Constitució no es pot negar. Però la regulació constitucional es va esgotar pràcticament en la descentralització, culminada cap a finals del segle passat i no va crear els mecanismes necessaris per al govern d’un Estat tan complex. La nova Espanya autonòmica, tan descentralitzada com un Estat federal, necessitava reformes profundes, que cap govern no va impulsar.
Des d’aquesta perspectiva, plantegem cinc qüestions: la funció de l’Estatut d’Autonomia, el canvi del repartiment de competències, la participació autonòmica en les institucions de l’Estat, l’absència d’òrgans de col·laboració i la constitucionalització dels elements generals del finançament autonòmic.
L’Estatut d’Autonomia és, ara, la norma bàsica de la comunitat autònoma i alhora llei orgànica de l’Estat i aquesta doble naturalesa és font de moltes disfuncions. Seria preferible aprovar i reformar l’Estatut sense intervenció de les Corts, com la Constitució d’un Estat federat (els EUA) o d’un land alemany, aprovades pels seus respectius Parlaments (sense intervenció federal) i amb escàs control del Tribunal Constitucional, encara que naturalment sotmeses a la Constitució federal.
El sistema de distribució de competències entre l’Estat i les comunitats és tècnicament deficient. Arrenca d’una llista de matèries i funcions de l’Estat i de la remissió als estatuts d’autonomia per a la seva concreció, sense gairebé clàusules generals que resolguin les contradiccions de la legislació respectiva de desenvolupament, de manera que el bloc de constitucionalitat (Constitució, més estatuts, més lleis atributives de competències) condueix a múltiples conflictes que es plantegen davant el Tribunal Constitucional. Les sentències s’endarrereixen diversos anys i són tantes que resulta difícil establir quina és realment la que fixa la doctrina.
La participació de les comunitats autònomes en l’Estat és feble, fins al punt que no tenen cap instància central on debatre els problemes comuns. Les conferències sectorials i la conferència de presidents ni apareixen a la Constitució, i estan sota el control total del Govern central. Igualment és fràgil la participació de les comunitats en la Unió Europea. La reforma del Senat representant els governs autonòmics, com a Alemanya, podria permetre la participació decisiva en la legislació, les polítiques públiques, l’accés a la Unió Europea i els nomenaments dels òrgans superiors de l’Estat.
El finançament autonòmic està previst a la Constitució de manera tan general que hi falten criteris i les regles efectives del govern financer cal buscar-les en la llei orgànica de Finançament de les Comunitats Autònomes, que no deixa de ser una llei orgànica més.
Catalunya té a més interès en altres qüestions, com el reconeixement de la seva singularitat, però ha de quedar clar que de poc serviran aquestes especialitats si no es resolen els problemes generals de la distribució territorial del poder.
Els fets diferencials, principalment la llengua i el dret civil especial, poden ser tractats per la Constitució amb més precisió, i poden arrossegar al seu torn una part de l’educació i dels mitjans de comunicació connectats amb la llengua. Es tractaria d’articular de manera més eficaç i concreta aquests elements, amb la creació d’un òrgan superior de col·laboració bilateral amb l’Estat per als problemes específics. En aquest cas, la relació bilateral està justificada perquè no afecta el conjunt de les comunitats sinó només Catalunya i l’Estat. També escau la recuperació dels aspectes de l’Estatut d’Autonomia del 2006 que es van declarar inconstitucionals per raons formals i la remissió a l’Estatut dels aspectes identitaris o d’organització institucional i territorial que només afecten Catalunya.
Escau la recuperació dels aspectes de l’Estatut del 2006 declarats inconstitucionals per raons formals