Svårt för regeringen att sätta stopp för nya religiösa friskolor
Ett etableringsstopp riskerar bland annat att kränka föräldrars rätt enligt Europakonventionen att få sina religiösa och filosofiska övertygelser tillgodosedda i skolan.
Förra veckan kom regeringen med beskedet att de ville gå vidare med förslaget om att införa ett etableringsstopp av konfessionella friskolor – trots att utredningen visade på att det riskerar att strida mot grundläggande fri- och rättigheter. Frågan är ett tydligt exempel på spänningen mellan politik och juridik, skriver Hedvig Bernitz, fristående expert i utredningen om konfessionella inslag i skolväsendet.
Utredningen om konfessionella inslag i skolväsendet fick i uppdrag av regeringen att föreslå hur ett etableringsstopp för konfessionella friskolor ska kunna införas. Utredningen har därför tagit fram ett sådant förslag men konstaterar trots detta att ett etableringsstopp kan strida mot fri- och rättighetsskyddet. Här står politik mot juridik.
Vilka fri- och rättigheter är det då som skulle kunna lägga hinder i vägen? För det första riskerar ett etableringsstopp att kränka föräldrars rätt enligt Europakonventionen att få sina religiösa och filosofiska övertygelser tillgodosedda i skolan. Detta innefattar även en rätt att starta och driva skolor. I Sverige har denna rättighet hittills uppfyllts genom förekomsten av konfessionella skolor med konfessionella inslag. Samma rättighet finns också i EU:s rättighetsstadga med den skillnaden att den här ska tolkas i ljuset av den fria rörligheten. Det kan inte uteslutas att ett etableringsstopp skulle kunna ses som ett hinder i den fria etableringsrätten, det vill säga som ett EU-rättsligt handelshinder.
Risk för diskriminering
För det andra riskerar ett etableringsstopp att utgöra diskriminering både enligt Europakonventionen och enligt diskrimineringslagen bland annat eftersom skolor med annan religiös inriktning än de som redan finns inte kommer att kunna etablera sig. För befintliga konfessionella skolor uppstår också problemet att de efter ett etableringsstopp inte kan förändra sin verksamhet genom att till exempel bygga ut med fler årskurser eller byta ägare. Då behövs nämligen en ny godkännandeprövning av Skolinspektionen, vilket innebär att även dessa skolor träffas av etableringsstoppet. Detta skulle i praktiken leda till en långsam strypning av de konfessionella skolorna.
För det tredje riskerar även näringsfriheten, som garanteras i grundlagen och i EU:s rättighetsstadga, att kränkas av ett etableringsstopp eftersom det skulle innebära en begränsning i hur verksamheten kan utformas. Det kan även bli fråga om ett ingrepp i egendomsskyddet.
Tungt vägande skäl krävs
Ett etableringsstopp kan således bli problematiskt, inte minst eftersom det bara handlar om stopp för nyetableringar. Går regeringen ändå vidare med ett sådant förslag krävs, enligt utredningens bedömning, tungt vägande skäl. Att genomdriva ett etableringsstopp utan att det kommer i konflikt med rättighetsskyddet är alltså helt beroende av regeringens motivering till varför rättighetsbegränsningar behövs.
Regeringen måste kunna visa att etableringsstoppet är en ändamålsenlig lösning för att uppnå det syfte och de mål man eftersträvar. Dessutom måste åtgärden vara proportionerlig, det vill säga det ska råda balans mellan mål och medel och det får inte finnas någon mindre ingripande åtgärd som ger samma resultat. För att ett etableringsstopp ska vara godtagbart krävs alltså, enkelt uttryckt, att det är nödvändigt, lämpligt och proportionerligt för att nå regeringens syfte.
Regeringen har dock hittills inte angivit något sådant uttalat syfte med etableringsstoppet. Utredningen har därför inte kunnat slå fast om det finns tillräckliga skäl som motiverar ett etableringsstopp. Hur regeringen väljer att gå vidare återstår nu att se, men om man vidhåller att ett etableringsstopp ska införas kan man förvänta sig en uppsjö av synpunkter från både remissinstanser och lagrådet.
Det finns alternativa lösningar som kan vara bättre ur ett rättighetsperspektiv. Utredningen pekar på några av dem. En lösning vore att undanta befintliga konfessionella skolor genom att ge dem möjlighet att utvecklas och förändras utan att träffas av etableringsstoppet. En annan lösning vore att stärka prövningen av vem som får äga och driva skolor samt stärka tillsynsmyndigheternas möjlighet att agera. Här föreslår utredningen ett antal så kallade demokrativillkor som knyter an till skolans värdegrund och som ska uppfyllas för att få driva en skola.
Hemundervisning ett alternativ
Ytterligare alternativ är till exempel att återinföra möjligheten till hemundervisning för barn som inte finner sig tillrätta i den vanliga skolan, eller att begränsa i vilken utsträckning konfessionella inslag får förekomma under skoldagen (exempelvis när eller hur många timmar). Ännu ett, men inte särskilt troligt, alternativ vore att undanta konfessionella skolor från offentlig finansiering.
Frågan om ett etableringsstopp innehåller en tydlig spänning mellan politik och juridik. Avgörande för om ett det kan genomföras är emellertid frågan om, och i så fall hur, rättighetsskyddet kan begränsas. Vad gäller de rättigheter som härrör ur Europakonventionen och EU:s rättighetsstadga är det omöjligt att med säkerhet veta om ett etableringsstopp är en tillåten rättighetsbegränsning innan frågan prövats av Europadomstolen eller EU-domstolen. Genomförs ett etableringsstopp kan vi dock förvänta oss att frågan drivs till någon av dessa domstolar.
Det vore dock önskvärt att alla de goda och väl genomarbetade förslag och analyser som utredningen presenterat i övrigt kring konfessionella inslag i skolan inte skymdes av frågan om ett etableringsstopp.
Om man vidhåller att ett etableringsstopp ska införas kan man förvänta sig en uppsjö av synpunkter från både remissinstanser och lagrådet