EU och Iran – relation med förhinder

EU har en komplicerad relation till Iran och har i flera omgångar har försökt att skapa en förbindelse med Teheran. Resultatet har varit blandat men kontakterna har aldrig havererat helt, men parterna har inte heller kunnat nå fram till något fullständigt genombrott. EU har egentligen inte råd med ett haveri eftersom Mellanöstern hör till vårt grannskap och konflikter där får omedelbara konsekvenser för unionens medlemsstater.

Iran spelar en nyckelroll för stabiliteten i Mellanöstern och oavsett om Teherans intressen sammanfaller med Bryssels eller ej har EU inte råd att helt strunta i landet. På 1990-talet när Bryssel, och då främst Tyskland, försökte skapa kontakter med den revolutionära staten kallades projektet för ”den kritiska dialogen”, då man inom EU var kritiskt mot Iran dels på grund av Teherans regionala förehavanden och stöd till exempel shiarörelsen Hizbollah i Libanon (krigsmateriel och pengar), dels på grund av bristen på respekt för mänskliga rättigheter i Iran. Tanken hos vissa EU-länder var kanske att få Iran att ändra sig helt på dessa punkter men det var i så fall en missbedömning av den egna övertalningsförmågan och maktpositionen när det gällde att pressa Teheran till eftergifter, och en underskattning av hur komplicerat och infekterat det inhemska iranska politiska spelet var – och är. Men den kritiska dialogen (som fick sig ett rejält avbräck då Teheran 1996 hölls ansvarig av en tysk domstol för att

ha mördat kurdiska oppositionspolitiker i Berlin 1992) byggde en del broar mellan EU och Teheran och frågor kring mänskliga rättigheter har sedan dess varit en del av samtalen.

Teherans behov av en politisk och ekonomisk relation till Europa och EU:s behov av att undvika en direkt konfrontation mellan USA och Iran (både under George W Bushs tid vid makten och nu igen under Donald Trump) har gjort att bägge parterna är måna om att hålla kommunikationskanalerna öppna. Här finns dock en stor variation när det gäller hur EU:s olika medlemsstater förhåller sig till Iran. Krisen kring Irans kärnteknikprogram, som bröt ut sent 2002, kom att hamna i knät på de tre stora länderna – Storbritannien, Tyskland och Frankrike. Denna konstellation, kallad E3, kom att bli Irans främsta motpart från EU-sidan, i första hand i tvisten kring kärnteknikprogrammet. Då den frågan kom att överskugga alla andra frågor som Bryssel och Teheran diskuterade innebar det att E3-konceptet i mångt och mycket definierade hur EU:s relationer med Iran har sett ut och vilka som skulle hantera dem. Men för de individuella medlemsstaterna och unionen som helhet påverkas relationen till Iran i slutändan av hur USA agerar. Varken EU eller något av dess medlemsländer anser att kontakten till Iran är så viktigt att det är värt priset att utmana Washington alltför mycket. Detta, i kombination med de inhemska politiska begräsningarna i Teheran, förklarar varför det har varit så svårt för EU att nå resultat.

Det intrikata spelet mellan EU, USA och Iran blev tydligt under de förhandlingar som ledde fram till kärnteknikavtalet 2015. E3 förhandlade för EU:s räkning och den höga representanten, Frederica Mogherini, var ansvarig för förhandlingsprocessen. Obama-administrationen räknade ofta med stöd från EU

när den pressade Iran, men i vissa kniviga situationer satte sig dock Frankrike på tvären eftersom man ville tvinga Iran till fler eftergifter. Handel med och investeringar från EU var moroten för Iran men dessa kunde bara drivas igenom med amerikanskt samtycke. Obama kunde inte få med sig den amerikanska kongressen för att häva USA:s sanktioner och fick nöja sig med den dispens han som president kunde ge var 180:e och 90:e dag (för finansiella transaktioner och försäljning av olika kärnteknikrelaterade tjänster och material). Först åtta år efter att avtalet slöts var det tänkt att USA skulle häva sina sanktioner. Denna motsättning mellan presidenten och kongressens republikanska majoritet var avtalets verkliga akilleshäl. Obama ville förhindra att Iran skulle få möjlighet att utveckla kärnvapen, medan republikanerna hade mer ideologiskt motiverade mål: att få den islamiska republiken på fall.

Utgångspunkten för EU var att amerikanska presidenter respekterar ingångna avtal och att det amerikanska politiska systemet var stabilt nog att hålla fast vid denna viktiga princip i det internationella systemet.

Så länge Obama-administrationen och EU var överens om det övergripande målet, att främja handeln för att stärka avtalet, så skulle Bryssel i princip ignorera motståndet i kongressen mot Obamas politik. Svagheten i upplägget kom i öppen dager när Trump blev USA:s president. Nu var det inte längre säkert att Vita huset skulle ge de dispenser som möjliggjorde handel med Iran. När sedan USA drog sig ur avtalet 2018 och påbörjade en ny sanktionsoffensiv (bland annat riktad mot banker och handel med olika råvaror som olja och ädelmetaller) stod det klart att EU:s vilja att föra utrikespolitik inte på något vis matchades av dess förmåga att bedriva handelspolitik.

De europeiska finansiella institutionerna verkar i mångt och mycket globalt vilket innebär att de använder dollar och har investeringar på den enorma amerikanska marknaden. Därigenom hamnar de under amerikansk domvärjo och riskerar böter i mångmiljardklassen om de åtalas och fälls för brott mot sanktionerna. Hittills har det inte spelat särskilt stor roll om regeringar inom EU har velat öka handeln med Iran eftersom de inte kan få sina banker eller sina näringsliv att gå in på den iranska marknaden. Spänningarna med Washington i denna fråga (och de för unionen än viktigare frågorna om tariffer och tullar i den transatlantiska handeln) har medfört att inget EU-land velat riskera något större kapital, varken politiskt eller ekonomiskt, för att följa upp det retoriska stödet för kärnteknikavtalet.

Följaktligen har nu även Iran sedan maj 2019, efter ett års ”strategiskt tålamod”, börjat avvika från avtalet genom att anrika uran till ca 4,5 procent (istället för tillåtna 3,67 procent) och behålla mer låganrikat uran. Detta i förhoppning om att kunna pressa EU till mer substantiellt ekonomiskt stöd. Det femte steget i denna less-for-less-process togs i januari 2020 då Iran deklarerade att man inte ansåg sig bundet av avtalets alla begränsningar – om och när det av praktiska skäl skulle krävas att man bröt mot det.