Ge­gen­mass­nah­men statt Guil­lo­ti­ne

In der De­bat­te um das Rah­men­ab­kom­men mit der EU wird über­se­hen, dass es im Ver­gleich zum heu­ti­gen Ar­ran­ge­ment den Frei­raum für schwei­ze­ri­sche Son­der­re­ge­lun­gen er­hö­hen wür­de.

Finanz und Wirtschaft - - MEINUNG - ROLF WE­DER UND BEAT SPI­RIG

Die Dis­kus­si­on um die Unan­tast­bar­keit der flan­kie­ren­den Mass­nah­men do­mi­niert der­zeit die öf­fent­li­che Aus­ein­an­der­set­zung zu ei­nem Rah­men­ab­kom­men zwi­schen der Schweiz und der EU. Da­bei wird ein zen­tra­ler Aspekt des Ab­kom­mens völ­lig aus­ge­blen­det, den wir in die­sem Bei­trag ins Zen­trum stel­len möch­ten: die mit dem Ab­kom­men im Grun­de ver­bun­de­ne Fle­xi­bi­li­tät, von ver­ein­bar­ten EU-Re­ge­lun­gen ab­wei­chen zu kön­nen.

Die po­li­tisch wer­ten­de Band­brei­te der Be­zeich­nun­gen, von «Ko­lo­ni­al­ver­trag» über «Rah­men­ab­kom­men» zu «Freund­schafts­ver­trag», zeigt, wie un­ter­schied­lich der In­halt im In- und Aus­land in­ter­pre­tiert wird. Im Grund­satz soll­te ein sol­cher Vertrag ei­ni­ge we­ni­ge Funk­tio­nen er­fül­len, näm­lich die Über­nah­me, An­pas­sung und Aus­le­gung der ver­trag­li­chen Re­geln zwi­schen der Schweiz und der EU so­wie die Prä­zi­sie­rung der Schieds­ge­richts­bar­keit im Kon­flikt­fall. Was re­la­tiv harm­los tönt, trifft ei­nen emp­find­li­chen Punkt. Es geht um Sou­ve­rä­ni­tät, um na­tio­na­les Recht ver­sus su­pra­na­tio­na­les Recht und da­mit um das di­rekt­de­mo­kra­ti­sche Selbst­ver­ständ­nis von uns al­len als Schwei­ze­rin­nen und Schwei­zer. Die Si­tua­ti­on ist ent­spre­chend sen­si­bel und po­li­tisch ex­plo­siv.

Na­tür­lich kann man ar­gu­men­tie­ren, dass die von der EU in die­sem Zu­sam­men­hang ge­for­der­te An­pas­sung der flan­kie­ren­den Mass­nah­men, be­son­ders der Ach­tTa­ge-Vor­an­kün­di­gungs­re­gel und der Kau­ti­ons­pflicht, ei­nen Vor­ge­schmack dar­auf gibt, wie die schwei­ze­ri­sche Ei­gen­stän­dig­keit durch ein Rah­men­ab­kom­men in Zu­kunft ein­ge­schränkt wür­de. Eben­so wich­tig wä­re es aber, auch dar­auf hin­zu­wei­sen, dass auf der Ba­sis des Ab­kom­mens genau die­se flan­kie­ren­den Mass­nah­men wei­ter­hin mög­lich sein soll­ten, wenn die Schweiz «ver­hält­nis­mäs­si­ge Aus­gleichs­mass­nah­men» in Kauf nimmt. Die «ein­ge­bau­te Fle­xi­bi­li­tät» ist un­se­res Erach­tens das zen­tra­le Ele­ment im in­sti­tu­tio­nel­len Rah­men­ab­kom­men – so­fern die Ver­hand­lungs­part­ner es mit dem dies­be­züg­li­chen In­halt wirk­lich ernst mei­nen. Be­trach­ten wir die­sen Aspekt im Fol­gen­den et­was ge­nau­er.

Aus­weg Ent­las­tungs­klau­sel

Was be­deu­tet es, wenn ein un­ab­hän­gi­ges (sic!) Schieds­ge­richt so­ge­nann­te «ver­hält­nis­mäs­si­ge Aus­gleichs­mass­nah­men» be­wer­ten wür­de, wie dies, wie man hört, vor­ge­se­hen ist? Der­zeit gibt es kein in­sti­tu­tio­na­li­sier­tes Kon­flikt­lö­sungs­ver­fah­ren. Kon­flik­te kön­nen nur im ge­misch­ten Aus­schuss dis­ku­tiert wer­den. In­sti­tu­tio­nell hängt über die­sen Dis­kus­sio­nen stets die Guil­lo­ti­neKlau­sel, ei­ne äus­serst ri­gi­de «Al­les oder Nichts»-Re­gel. Fällt zum Bei­spiel das Per­so­nen­frei­zü­gig­keits­ab­kom­men, fal­len da­mit sämt­li­che an­de­ren Ab­kom­men der Bi­la­te­ra­len I. Die Schweiz wird so er­press­bar.

Aus der öko­no­mi­schen Theo­rie wis­sen wir, dass Fle­xi­bi­li­tät in den in­ter­na­tio­na­len Ab­kom­men de­ren lang­fris­ti­ge Sta­bi­li­tät er­höht. Je ri­gi­der ein in­ter­na­tio­na­les Ab­kom­men ge­hal­ten ist, des­to ge­rin­ger ist sei­ne lang­fris­ti­ge Sta­bi­li­tät und um­ge­kehrt. Wie lässt sich al­so in­sti­tu­tio­nell Fle­xi­bi­li­tät in das Ver­hält­nis Schweiz-EU ein­bau­en, oh­ne dass (wie dies heu­te der Fall ist) dar­aus ei­ne re­la­tiv gros­se Un­si­cher­heit her­vor­geht, weil das Re­sul­tat zum Spiel­ball der Politik wird und da­mit von der Macht des Stär­ke­ren ab­hängt?

Ei­ne Mög­lich­keit ist die Ent­las­tungs­klau­sel (Escape Clau­se). Ei­ne sol­che Klau­sel er­mög­licht es den Ver­trags­part­nern, den Vertrag (ggf. nur tem­po­rär) zu ver­let­zen, oh­ne aber das in­ter­na­tio­na­le Ab­kom­men zu kün­di­gen. Die Ver­trags­ver­let­zung kann mit ei­ner im Vor­aus be­stimm­ten Kom­pen­sa­ti­ons­leis­tung be­legt wer­den. Die­se darf nicht zu ge­ring sein, da sonst die Ver­trags­par­tei­en die Ent­las­tungs­klau­sel zu oft an­ru­fen. Sie darf aber auch nicht zu hoch sein, weil sonst das in­ter­na­tio­na­le Ab­kom­men nicht zu­stan­de kommt bzw. zu­sam­men­bricht. Es han­delt sich bei der Hö­he der Kom­pen­sa­ti­ons­leis­tung um ei­ne klas­si­sche spiel­theo­re­ti­sche Op­ti­mie­rung zwi­schen zwei (oder meh­re­ren) Ver­trags­part­nern.

Die Be­stim­mungs­fak­to­ren der Hö­he der Kom­pen­sa­ti­ons­leis­tung sind ei­ner­seits der Nut­zen der Ab­wei­chung von der Ver­ein­ba­rung für das Land, das die Ent­las­tungs­klau­sel auf­ruft, und an­de­rer­seits der Scha­den, der dem Ver­trags­part­ner­land da­durch ent­steht. Ist der Nut­zen hö­her als der Scha­den, soll­ten ei­ne ge­gen­sei­tig vor­teil­haf­te Kom­pen­sa­ti­on und da­mit ei­ne lang­fris­ti­ge Sta­bi­li­sie­rung des Ab­kom­mens mög­lich sein. Na­tür­lich ist es nie tri­vi­al, ei­ne sol­che «op­ti­ma­le Kom­pen­sa­ti­ons­leis­tung» aus­zu­han­deln. Ein vor­de­fi­nier­tes Ver­fah­ren kann aber hel­fen, ei­ne sol­che Kom­pen­sa­ti­ons­leis­tung im kon­kre­ten Fall im In­ter­es­se bei­der Sei­ten zu be­stim­men. Genau dies scheint de fac­to im Rah­men­ab­kom­men – et­was an­ders for­mu­liert – vor­ge­se­hen zu sein.

Mit Be­zug auf die Per­so­nen­frei­zü­gig­keit zwi­schen der Schweiz und der EU wür­de dies et­wa be­deu­ten, dass bei ei­ner stark zu­neh­men­den Im­mi­gra­ti­on Be­schrän­kun­gen über den Preis (wor­um es bei den flan­kie­ren­den Mass­nah­men zu ei­nem gros­sen Teil geht) oder die Men­ge (was durch ei­ne Ver­stei­ge­rung von Zu­wan­de­rungs­rech­ten ge­sche­hen könn­te) mög­lich wä­ren. Sol­che Be­schrän­kun­gen hät­ten auf der Ba­sis ei­nes künf­ti­gen Rah­men­ab­kom­mens zwar «Aus­gleichs­mass­nah­men» durch die EU zur Fol­ge. Al­ler­dings müss­ten die­se auf­grund der mög­li­chen Über­prü­fung durch ein un­ab­hän­gi­ges Schieds­ge­richt «ver­hält­nis­mäs­sig» sein. Man ver­glei­che dies mit der heu­ti­gen Si­tua­ti­on: Auf­grund der Guil­lo­ti­ne-Klau­sel wür­de die Schweiz da­durch die Auf­he­bung sämt­li­cher Ab­kom­men der Bi­la­te­ra­len I und so­mit die Ver­schlech­te­rung des Bin­nen­markt­zu­gangs für Schwei­zer Un­ter­neh­men ris­kie­ren. Dies wi­der­spricht dem Geist des ge­plan­ten Rah­men­ab­kom­mens.

Als ver­hält­nis­mäs­sig wür­de ei­ne Ge­gen­mass­nah­me der EU vom Schieds­ge­richt wohl nur dann ak­zep­tiert, wenn die Kos­ten die­ser Mass­nah­me für die Schweiz nicht in ei­nem Miss­ver­hält­nis zum Scha­den in der EU ste­hen. Trotz der ju­ris­tisch und öko­no­misch ei­ni­ger­mas­sen ab­schätz­ba­ren Be­deu­tung die­ser Re­ge­lung wür­de man ger­ne mehr dar­über wis­sen, was dieVer­trags­part­ner hier aus­ge­han­delt ha­ben und wel­cher Spiel­raum in der Kon­kre­ti­sie­rung die­ser «Ent­las­tungs­klau­sel» be­steht: Kann ei­ne Aus­gleichs­mass­nah­me in an­de­ren Be­rei­chen statt­fin­den, oder muss sie in der glei­chen Ma­te­rie blei­ben? Wel­che Mass­stä­be wer­den an das Kri­te­ri­um derVer­hält­nis­mäs­sig­keit ge­setzt? Könn­te die Aus­gleichs­mass­nah­me da­rin be­ste­hen, dass die Schweiz die EU für den ent­stan­de­nen Scha­den mit Geld kom­pen­siert?

«Fle­xi­bi­li­tät in in­ter­na­tio­na­len Ab­kom­men er­höht de­ren lang­fris­ti­ge Sta­bi­li­tät.»

Ab­wei­chen ja – zu be­stimm­tem Preis

Letzt­lich be­zweckt die EU mit dem Rah­men­ab­kom­men ei­ne An­pas­sung der wich­tigs­ten mit Bern ab­ge­schlos­se­nen Bi­la­te­ra­len I-Ver­trä­ge an die sich «dy­na­misch» ent­wi­ckeln­de EU-Ge­setz­ge­bung. Da die Schweiz als Nich­tEU-Mit­glied ei­nen Au­to­ma­tis­mus oder Blan­koch­eck zur Rechts­über­nah­me auch in ei­nem eng de­fi­nier­ten Be­reich nicht ak­zep­tie­ren kann, wur­de im Rah­men­ab­kom­men wohl­weis­lich die Mög­lich­keit auf­ge­nom­men, bei Ak­zep­tanz von ver­hält­nis­mäs­si­gen Aus­gleichs­mass­nah­men nicht al­les über­neh­men zu müs­sen. Mit an­de­ren Wor­ten: Die Schweiz kann be­wusst vom EU-Recht ab­wei­chen, muss aber ge­wis­se Kos­ten in Kauf neh­men.

Was heisst dies nun für die so ve­he­ment ver­tei­dig­ten flan­kie­ren­den Mass­nah­men? Da die Schweiz die­se oder ähn­li­che For­men des Lohn­schut­zes auch un­ter der Ägi­de ei­nes Rah­men­ab­kom­mens wei­ter­füh­ren kann, soll­te we­der der Er­halt noch die Ab­schaf­fung der Flan­kie­ren­den als Vor­be­din­gung für den Ver­trags­ab­schluss hoch­sti­li­siert wer­den. Exis­tiert das Rah­men­ab­kom­men, hat die EU mög­li­cher­wei­se das Recht auf ver­hält­nis­mäs­si­ge Aus­gleichs­mass­nah­men. War­um al­so das Rah­men­ab­kom­men mit dem Hin­weis auf «ro­te Li­ni­en» von vorn­her­ein ab­leh­nen, wenn es im Ge­gen­satz zur heu­ti­gen Re­ge­lung für schwei­ze­ri­sche Ei­gen­stän­dig­kei­ten den Spiel­raum er­höht?

Rolf We­der ist Pro­fes­sor und Beat Spi­rig wis­sen­schaft­li­cher Mit­ar­bei­ter im Be­reich Aus­sen­wirt­schaft und Eu­ro­päi­sche In­te­gra­ti­on an der Uni­ver­si­tät Ba­sel.

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