POURQUOI FAUT-IL RÉDUIRE LA TAILLE DE L’ÉTAT ?
Trop, ce n’est comme pas assez ! L’État tunisien coûte de plus en plus cher à ses contribuables. Le Budget 2020 confirme cet affolant constat. Pour chaque dinar (DT) puisé dans la poche du contribuable, sous forme de taxes et impôts, quasiment les 2/3 (0,6 DT) sont engloutis par les salaires et indemnités octroyés aux 860 000 fonctionnaires de l’État (administrations publiques et sociétés d’État).
Le tiers restant est très loin de pouvoir satisfaire toutes les ambitions et aspirations des initiateurs de la «Révolution du Jasmin». Trop peu pour payer les services de la dette et pour relancer une économie en panne d’investissements. Trop peu aussi pour donner les marges de manoeuvre requises par la mise à niveau des infrastructures, par le développement économique et la prestation des services publics décents. Sans oublier, l’aide d’urgence aux franges nécessiteuses et appauvries par les errements des politiques économiques des gouvernements ayant piloté la transition démocratique.
Voilà et à grand traits, comment la transition démocratique post2011 a mis à mal les finances publiques et le Budget de l’État.
La Tunisie se classe en peloton de tête des pays qui dépensent le plus de taxes pour payer les salaires de leurs fonctionnaires, comparativement à leur richesse nationale. La Tunisie est quasiment un champion au regard de l’indicateur rapportant les coûts salariaux de l’État au PIB : 16%. La Tunisie compte autant de fonctionnaires que le Maroc qui compte trois fois plus de population et le tiers des effectifs de fonctionnaires en France alors que ce pays compte 7 fois plus de population.
Comment la Tunisie en est arrivée là ? Que disent les indicateurs économiques sur la productivité des fonctionnaires ? Que faire pour réduire la taille de l’État et renforcer son efficacité économique ?
L’explosion des effectifs de fonctionnaires
Au début des années 1960, la Tunisie ne comptait pas plus de 36 000 fonctionnaires, pour une population totale de 3,3 millions d’habitants. Aujourd’hui, en 2019 les effectifs des fonctionnaires sont quasiment 24 fois plus élevés, alors que la population a à peine triplé.
La véritable explosion des effectifs des fonctionnaires a été observée entre 2012 et 2013, soit juste après la révolution de 2011. Les effectifs ont connu un bond de presque 250 000 fonctionnaires en quelques mois. Les gouvernements de l’époque pensaient bien faire, en «créant de l’emploi» dans la fonction publique, par tous les moyens : régularisations, changement de statuts, recrutement des blessés de la révolution, des ex-prisonniers politiques, des militants de tous genres.
À tort, les partis fraîchement arrivés au pouvoir pensaient que les emplois dans la fonction publique pouvaient se substituer aux emplois dans les secteurs marchands : industrie, commerce, services, agricultures, etc. L’inexpérience en gouvernance et l’inculture en économie politique de ces nouvelles élites coûtent cher à la Tunisie, par ses divers impacts : pressions fiscales, endettement, inflation, dévalorisation de la valeur du travail…et corruption!
À la veille de la révolution de 2011, le secteur public (administration et sociétés d’État) ne comptait pas plus de 480 000 fonctionnaires. Aujourd’hui, tous les bailleurs de fonds de la Tunisie et les experts en management public s’accordent à dire que le secteur public peut fonctionner correctement avec moins de 500 000 fonctionnaires bien formés et bien motivés. Plus de 250 000 fonctionnaires sont de trop. Ils n’apportent pas réellement une valeur ajoutée réelle au service public. Et tout compte fait, ils sont payés par les taxes des contribuables à ne rien faire ou presque.
C’est une situation complexe, qui pèse lourd sur la fiscalité, puisque les équilibres budgétaires de l’État requièrent de plus en plus de taxes et impôts pour payer ces fonctionnaires oisifs. Et ici aussi, l’État ne peut pas faire plus ; la pression fiscale en Tunisie est l’une des plus élevées au monde, étant presque 24% du PIB.
Les causes profondes d’une telle situation sont à rechercher dans la malgouvernance politique et le cumul des dysfonctionnements imposés aux divers secteurs et services publics, par les partis politiques au pouvoir depuis 2011.
C’est pourquoi aujourd’hui, l’administration tunisienne est pléthorique, boulimique, dysfonctionnelle par ses lourdeurs, hiérarchique dans ses chaînes de commandement, démotivée par ses émoluments et surtout très improductive.
Le fonctionnaire bashing
Une transition démocratique réussie ne peut se faire sans des administrations publiques performantes et productives. Une rémunération selon les compétences et un recrutement au mérite constituent des piliers vitaux à la performance de l’État. Or, et contre toute attente l’administration tunisienne vit une crise opposant
rémunération, sureffectif et productivité. Cette crise de plus en plus politisée par les élites politiques (partis et groupes de pression).
Une crise valorisée de manière perverse et populiste, faisant du fonctionnaire bashing, incriminant sans détour les employés de l’État, toutes catégories confondues. Pour ces élites et médias affiliés, les fonctionnaires coûtent cher pour ce qu’ils font réellement. On en fait le bouc émissaire des problèmes économiques que vit la Tunisie post-2011: inflation, endettement, déficit public, corruption, etc. Un discours pervers, biaisé et somme toute dangereux pour les missions de l’État dans une économie à genoux et une démocratie en développement.
Sans être totalement fausse, la rhétorique anti-fonctionnaire contient aussi plusieurs contre-vérités, occultant les réelles causalités et vrais déterminants. Contrairement aux idées véhiculées par les élites politiques et groupes de pression, ce n’est pas le niveau du salaire moyen des fonctionnaires qui fait flamber la facture de l’État. Les hauts cadres de l’État reçoivent un salaire de misère (1800 à 2500 DT en salaire brut par mois), c’est à peine le tiers du salaire minimum (SMIG) en France ou en Allemagne (1450 € par mois).
Des absentéistes et des «branleurs»
Depuis 2011, la valeur du salaire réel du fonctionnaire a dégringolé de manière dramatique, alors que le coût de fonctionnement réel de l’État a connu une hausse vertigineuse. Une situation paradoxale évoluant en ciseau dans le temps. Un vrai paradoxe que les élites politiques veulent à tout prix occulter et cacher aux contribuables et à l’opinion publique.
Ce paradoxe est pourtant visible à l’oeil nu. L’État tunisien coûte de plus en plus cher, parce que ses fonctionnaires sont de plus en plus nombreux, de moins en moins bien rémunérés, de moins en moins motivés (intègres) et de moins en moins productifs.
C’est pourquoi, la fonction publique perd chaque jour un peu plus de son aura, n’arrivant plus à attirer et à retenir les compétences motivées et acquises au service public. La désaffection du secteur public est grandissante : annuellement, plus de 5000 fonctionnaires hautement qualifiés (médecins, professeurs universitaires, ingénieurs, techniciens, etc.) claquent la porte de la fonction publique.
Dans la même veine, les données statistiques montrent le recul continu de la productivité des fonctionnaires. Ceux-ci réagissent ainsi, et de manière passive à la perte continue de leur pouvoir d’achat, sous l’effet conjugué de l’inflation, de la fonte continue du dinar et d’un système de rémunération suranné. Un système qui reconnaît à peine la compétence et fait totalement fi de la performance. Comble du malheur, ce système est depuis peu traversé par les diverses allégeances idéologiques des partis au pouvoir.
Pour signifier leur insatisfaction, une frange de fonctionnaires adopte implicitement la grève de zèle illimitée. Ces fonctionnaires deviennent des partisans du moindre effort : «molo molo le matin, pas trop vite l’après-midi!». L’absentéisme constitue un autre corrélat de telle insatisfaction salariale.
Le pouvoir d’achat des fonctionnaires a connu, depuis 2011, une érosion abrupte avoisinant les 40%. L’inflation frôle désormais les 7 % par an. Jumelée à la dévalorisation du dinar (de 60% depuis 2011), cette inflation a paupérisé les fonctionnaires et alimenté leur amertume.
Le nécessaire complément de revenus… et corruption !
Une telle paupérisation a aussi et systématiquement ouvert la porte à de nombreux écueils pour la performance des administrations publiques. La quête de compléments de revenu devient monnaie courante. Des dizaines de milliers de fonctionnaires tunisiens se lancent à bras-le-corps dans la quête d’activités informelles, voire illicites. Certains ne cachent plus leur velléité à «racketter gentiment» le citoyen pour quêter des avantages en nature ou en espèces. La corruption prend un essor incroyable dans les administrations publiques.
Quasiment plus d’un fonctionnaire sur deux s’adonne à des activités secondaires pour arrondir les fins de mois. Des professeurs donnent des cours particuliers à des tarifs usuraires, des infirmiers transigent les stocks de médicaments importés pour faire payer le patient en urgence, des fonctionnaires de sociétés d’État (Sonede, Steg, etc.) n’hésitent plus à solliciter un «pourboire» illégal. Les élites, coûteusement formées (médecins, universitaires, ingénieurs, etc.), optent pour l’émigration, claquant la porte de la fonction publique et faisant un bras d’honneur aux élites politiques. L’hémorragie est gravissime pour la fonction publique, et est dramatique pour les missions essentielles de l’État…et pour le citoyen!
Plusieurs sondages récents montrent que la perception de corruption dans certaines administrations publiques atteint des sommets. De 70 à 80%, des répondants aux sondages déclarent que certains services publics et administrations publiques sont rongés jusqu'à l’os par la corruption, tellement pervertis par la malgouvernance politique.
Une administration victime d’un populisme primaire
Les partis politiques au pouvoir depuis le changement de 2011 ont, à des degrés divers, fait de l’administration publique tunisienne leur vache à lait. Ils utilisent l’emploi dans le secteur public comme une solution facile pour acheter la paix face à des tensions en régions. Certains chefs de gouvernement ayant géré le pays entre 2011 et 2014 ont pensé pouvoir baisser le taux de chômage, en
menant des recrutements massifs dans les administrations, comme si l’argent public tombait du ciel de manière providentielle. Le bourrage des effectifs a plombé la progression de la valeur ajoutée de l’administration dans le PIB (produit intérieur brut). Cette valeur ajoutée a piqué du nez de façon dramatique depuis 2011, comme le confirment les données de l’Institut de la Statistique de Tunisie.
Ce sureffectif au niveau de l’administration publique a renforcé les dysfonctionnements et exacerbé les tensions sévissant dans les administrations. Le tout pour encore moins de productivité et d’engagement pour le service public et le bien-être du citoyen. Le FMI estime que depuis la « révolution du jasmin », la productivité des fonctionnaires a baissé de plus de 10-13%.
En allant plus à l’amont du processus de mal-gouvernance de la fonction publique, on ne peut occulter les hiatus politiques cultivés par la nouvelle Constitution tunisienne post-2011. Dans son article 40, la nouvelle Constitution décrète que : «Le travail est un droit pour chaque citoyen et citoyenne. L’État prend les mesures nécessaires à sa garantie sur la base de la compétence et l’équité. Tout citoyen et toute citoyenne ont le droit au travail dans des conditions décentes et à salaire équitable.»
L’article 40 parle uniquement de droit, et point de devoir ou de productivité. Il confère à l’État la responsabilité de procurer du travail à tous et à toutes, alors que, dans les démocraties modernes, l’État doit limiter son rôle à la préparation d’un contexte économique favorisant le plein emploi, la productivité et l’incitation des travailleurs comme les investisseurs dans le processus de la création de la richesse par l’emploi productif. Ce faisant, tout indique que la nouvelle Constitution a «déresponsabilisé» les citoyens dans leur quête d’emploi et de création de la richesse, en cultivant l’esprit d’assisté chez les chômeurs et en sommant la fonction publique à recruter toujours plus de désoeuvrés et d’incompétents. Un véritable nonsens et une réelle incompréhension des missions de l’État et du rôle que celui-ci doit assumer pour encourager le secteur privé à créer de l’emploi durable.
En l’état, l’administration publique a perdu beaucoup de ses valeurs éthiques et incitations de la productivité. La valeur ajoutée de cette administration n’a jamais été aussi faible que depuis 2011. Le PIB tunisien est plombé, et de plus en plus par ce décrochage de productivité dans les services publics, et ce, comme le confirme les données de l’INS rapportées dans le graphique suivant.
«Dégraisser le mammouth» !
L’heure de vérité a sonné et c’est important d’aller droit au but, avec les réformes douloureuses qui n’attendent plus ! Le nouveau président et le nouveau gouvernement doivent répondre à ces questions :
- Comment faire sortir l’administration publique tunisienne de la mauvaise posture où elle s’est trouvée depuis 2011 ?
- Comment redorer le blason du service public ?
- Comment inverser la tendance et sauver le service public ? Plein de questions et de défis taraudent les esprits et cela requiert du courage politique et un virage historique.
L’administration tunisienne souffre de son obésité (sureffectif), de la sédimentation de ses artères bureaucratiques, de son hypertension syndicale et de ses rigidités hiérarchiques. Au coeur de toutes ses pathologies chroniques se trouvent les ressources humaines, le travail et la productivité. Or, ces ressources humaines attendent que le service public et administrations publiques soient mis à niveau et modernisés. La réhabilitation de sauvetage du secteur passe nécessairement par une démarche de réduction des effectifs des fonctionnaires. L’État tunisien doit réduire rapidement et drastiquement la taille de sa fonction publique, en atrophiant les effectifs des fonctionnaires d’au moins 10% par an. Et c’est faisable !
Un service public innovant, motivé et moderne peut livrer de meilleurs services publics aux citoyens, avec moins de 500 000 fonctionnaires, contre 860 000 actuellement. Pour cela, il faut absolument que les parties prenantes mettent l’intérêt de la Tunisie en premier lieu et non pas leur agenda propre.
Les fonctionnaires tunisiens doivent aussi être mieux formés par des écoles et instituts d’administration mis à niveau. L’École nationale d’Administration (ENA) a besoin d’être réformée de fond en comble. Plusieurs experts s’accordent à dire que l’ENA de Tunis n’est toujours pas entrée dans l’ère du nouveau management public, restant à l’écart des paradigmes d’un management axé sur les résultats (et sur les objectifs) et prônant la suprématie des extrants sur les intrants.
Les contribuables ne peuvent continuer à financer à fonds perdu une administration publique obsolète dans ses processus, surannée dans ses valeurs, pléthorique dans ses effectifs et asservie par les partis politiques. Le Budget de l’État ne peut plus subir le «boulet» d’une administration inefficace et mal gouvernée. Les médias, les
syndicats, tout comme les associations citoyennes doivent amener les partis politiques et les nouveaux élus et gouvernement à s’exprimer sur les enjeux du coût, de la productivité, de la neutralité et de la performance des fonctionnaires et du service public.
Comment moderniser et réduire la taille de l’État ?
Les réformes à mener sont multidimensionnelles. Dans ce cadre, on ira plus loin que le diagnostic et on présente sept réformes à initier dans le court et moyen terme pour moderniser l’administration publique et la sauver de ses démons.
1- Attrition. La réduction des effectifs de fonctionnaires est un mal nécessaire. Cependant, une telle attrition des effectifs doit se faire dans le cadre de règles objectives respectant les valeurs éthiques, les critères du mérité et les impacts associés dans le contexte de la Tunisie. Les effectifs pléthoriques de chaouchs, de chauffeurs, de secrétaires, de commis, petits chefs, de suppléants, etc. doivent être libérés progressivement et avec des mesures d’accompagnement, au besoin ! Un minimum de 250.000 fonctionnaires est libérable sans conséquence sur la productivité et l’efficacité du Service public, et dans les plus brefs délais.
2. Séparation entre le politique et l’administratif. Dans l’administration publique tunisienne, le temps est venu pour créer une zone tampon (dans les structures et organigrammes ministériels) entre les ministres élus/cabinets des ministres (acteurs partisans) et les activités des fonctionnaires/commis de l’État.
Une telle approche est en vigueur dans les administrations anglosaxonnes, et où le ministre est talonné par un sous-ministre apolitique et expert (non élu), chargé de la gestion des dossiers administratifs en prenant la distance requise avec le monde politique. Une telle réforme protégera les fonctionnaires des pressions politiques et diktats des lobbyistes et groupes d’intérêts.
3. Formation. En plus de l’attrition, l’administration publique tunisienne a besoin d’une vraie école supérieure d’administration et de gouvernance. La formation continue constitue la clef de voûte. Aujourd’hui, l’ENA de Tunis est devenue une relique préhistorique, un vestige de par ses formations, son texte de création (décrété par la France coloniale), avec les manques de moyens observés et l’incapacité patente de mener la rénovation de la fonction publique.
Des vrais programmes de formation et de sensibilisation doivent être initiés par des universitaires, et pas par de vieux fonctionnaires à la retraite qui reproduisent, les yeux fermés, les schèmes d’administration à la française (reproduits sur des notes jaunies par le temps, datant des années 1970) et dépassés par l’histoire.
4- Innovation. L’administration a besoin aussi de l’innovation, d’une relève brillante, ouverte à l’expérimentation, à la créativité en continu et dans la transparence. Par exemple, des mesures et des procédures peuvent être prises pour encadrer les activités des lobbyistes qui font affaire avec les fonctionnaires, et opter pour un système qui reconnaisse ces influences impossibles à contrer de façon passive. Les groupes d’influence ne peuvent être abolis par décret ou par des discours électoralistes.
Dans de nombreux pays anglo-saxons et germaniques, un registre de lobbyistes est instauré, et chaque fois qu’un ministre ou fonctionnaire «lobbyiste» se rencontrent, ceci doit être su, documenté et diffusé au grand public. La non-conformité à ces règles constitue une raison de limogeage du ministre.
5. Évaluation. Instaurer une règle d’évaluation de performance des Ministres et Secrétaires d’État ; une telle règle commence par une définition de leur mandat et priorités d’action (précisément), avec des objectifs quantitatifs et qualitatifs dans le court et le moyen terme. Et communiquer ces mandats au grand public. Les programmes doivent aussi se prêter à une évaluation systématique, rigoureuse et transparente. L’administration publique a besoin d’évaluateurs rompus à l’évaluation des politiques publiques, avec des approches différentes de celles de la vérification ou de l’audit (fonction réservée aux auditeurs et juges de la Cour des Comptes).
6. Planification stratégique. Dans la même veine, instaurer une planification stratégique trisannuelle pour chacune des 3000 entités de l’administration publique, et ce pour définir les orientations, les objectifs, les moyens et les résultats à atteindre de façon mesurable (indicateurs et données mesurables) et se prêtant à la vérification dans le cadre de rapport annuel accessible au public.
7. Fiscalité. Le Ministère des Finances doit produire une méthodologie et un mécanisme fiable permettant de voir qui sont les bénéficiaires des crédits d’impôt, des exonérations de TVA, autres cadeaux fiscaux procurés à même les taxes payées par les citoyens. Un tel rapport décrit aussi toutes les dépenses fiscales et leurs principaux bénéficiaires. Aujourd’hui, la recherche montre que les pays n’ayant pas une fiscalité transparente sont ceux où l’évasion fiscale est la plus fréquente.
8. Modernisation. Une nouvelle Loi régissant la modernisation de l’Administration publique doit être votée rapidement, pour réglementer les intrusions politiques répétées, systématiser les formations à l’éthique, légiférer sur les recrutements et promotions au mérite (par concours, critères et pas de façon discrétionnaire), réhabiliter l’image du fonctionnaire, imposer les équipements requis (bureau, fourniture, bureautique, chauffage, salubrité, etc.), gérer les conflits d’intérêts et redonner confiance aux citoyens dans le service et le bien public.
Pour conclure, notons que l’image de l’Administration publique tunisienne est sévèrement écornée par les attitudes et incompétences de nombreux élus, hauts fonctionnaires et ministres encore peu convaincus du service public et du bien commun.
La réforme ici proposée n’est pas suffisamment portée par les partis politiques. Et on se demande pourquoi ? Est-ce par peur du pouvoir bureaucratique (blocage, protestation, dénonciation d’«affaires» politiques) ?
Plus de 250 000 fonctionnaires sont de trop. Ils n’apportent pas une valeur ajoutée réelle au service public. Et tout compte fait, ils sont payés par les taxes des contribuables à ne rien faire ou presque.