Ре­фор­ма дер­жав­но­го управ­лі­н­ня — прой­ти «то­чку не­по­вер­не­н­ня» до ви­бо­рів

Dzerkalo Tizhnya - - ТИТУЛЬНА СТОРІНКА - Сер­гій СОРОКА,

Ко­ли на­ве­сні 2016 ро­ку екс­пер­ти у скла­ді ро­бо­чої гру­пи го­ту­ва­ли Стра­те­гію ре­фор­му­ва­н­ня дер­жав­но­го управ­лі­н­ня на 2016–2020 ро­ки, бу­ло чі­тке усві­дом­ле­н­ня: основ­ні за­хо­ди і зав­да­н­ня з ре­а­лі­за­ції Стра­те­гії ма­ють бу­ли ви­ко­на­ні до по­ча­тку ви­бор­чих кам­па­ній, пре­зи­дент­ської й пар­ла­мент­ської.

Адже з по­ча­тком ви­бор­чо­го пе­рі­о­ду про­во­ди­ти си­стем­ні ре­фор­ми, до пе­ре­лі­ку яких на­ле­жить і ре­фор­ма дер­жав­но­го управ­лі­н­ня (пу­блі­чної адмі­ні­стра­ції), на­ба­га­то важ­че.

Пі­зні­ше, у кві­тні 2017-го ро­ку, уряд вніс змі­ни до Пла­ну за­хо­дів із ре­а­лі­за­ції Стра­те­гії, що пе­ре­ва­жно по­ля­га­ли у від­тер­мі­ну­ван­ні ви­ко­на­н­ня зав­дань та за­хо­дів на рік-пів­то­ра. Але на­віть із ура­ху­ва­н­ням цих змін, за оцін­кою екс­пер­тів Ре­а­ні­ма­цій­но­го Па­ке­ту Ре­форм, за­хо­ди Стра­те­гії РДУ ста­ном на 31 бе­ре­зня 2018-го ви­ко­ну­ва­ли­ся на 47%. За по­пе­ре­дньою оцін­кою, на тре­тій квар­тал 2018-го ви­ко­на­но мен­ше 30% фі­нан­со­вих ін­ди­ка­то­рів 2018-го ро­ку Стра­те­гії ре­фор­му­ва­н­ня дер­жав­но­го управ­лі­н­ня. Без їх ви­ко­на­н­ня Єв­ро­пей­ська ко­мі­сія нав­ряд чи ви­ді­лить чер­го­вий транш фі­нан­со­вої бю­дже­тної до­по­мо­ги, пе­ред­ба­че­ної Уго­дою між уря­дом Укра­ї­ни та Єв­ро­пей­ською ко­мі­сі­єю, що по­ста­вить під за­гро­зу здій­сне­н­ня ре­фор­ми за­га­лом.

За­раз Се­кре­та­рі­ат Ка­бмі­ну го­тує чер­го­ві змі­ни до Пла­ну за­хо­дів, ча­сти­ною яких бу­де но­ве пе­ре­не­се­н­ня тер­мі­нів ви­ко­на­н­ня зав­дань і за­хо­дів Стра­те­гії. Пла­ну­є­ться, що уряд схва­лить ці змі­ни до кін­ця ро­ку. У зв’яз­ку з цим де­які екс­пер­ти ста­ли ви­прав­до­ву­ва­ти си­ту­а­цію тим, що «си­стем­ні ін­сти­ту­цій­ні змі­ни» дер­жав­них ін­сти­ту­цій за­зви­чай від­бу­ва­ю­ться не за два-три, а за 5–10 ро­ків. Схо­же, «бліц­кри­гу» ре­фор­ми дер­жав­но­го управ­лі­н­ня в Укра­ї­ні справ­ді не від­бу­ло­ся, то­му слід го­ту­ва­ти­ся до три­ва­лої «око­пної вій­ни» за її ре­а­лі­за­цію.

На­ра­зі ва­жли­во не тіль­ки оці­ню­ва­ти при­чи­ни про­ва­лу «бліц­кри­гу» (ком­пле­ксну оцін­ку вже зро­би­ли спе­ці­а­лі­сти про­гра­ми SIGMA, пре­зен­ту­вав­ши звіт), а зро­зу­мі­ти пер­спе­кти­ви, про­бле­ми й ви­кли­ки, пов’яза­ні з «дов­го­тер­мі­но­вою» ре­а­лі­за­цію ре­фор­ми дер­жав­но­го управ­лі­н­ня, стра­те­гію і та­кти­ку сто­рін, які за­ці­кав­ле­ні в її успі­шній ре­а­лі­за­ції.

Ре­фор­му дер­жав­но­го управ­лі­н­ня на­зи­ва­ють «ре­фор­мою ре­форм», бо «ді­є­ва си­сте­ма дер­жав­но­го управ­лі­н­ня — один із основ­них чин­ни­ків кон­ку­рен­то­спро­мо­жно­сті кра­ї­ни. А ме­та Стра­те­гії ре­фор­ми дер­жав­но­го управ­лі­н­ня — вдо­ско­на­ле­н­ня си­сте­ми дер­жав­но­го управ­лі­н­ня і, від­по­від­но, під­ви­ще­н­ня рів­ня кон­ку­рен­то­спро­мо­жно­сті кра­ї­ни. Ре­фор­ма дер­жав­но­го управ­лі­н­ня та­кож по­тре­бує по­си­ле­н­ня спро­мо­жно­сті цен­траль­них ор­га­нів ви­ко­нав­чої вла­ди, від­по­від­аль­них за рі­зні на­пря­ми ре­фор­му­ва­н­ня.

Спро­мо­жність цен­траль­них ор­га­нів ви­ко­нав­чої вла­ди здій­сню­ва­ти ре­фор­ми, за які во­ни від­по­від­а­ють, — клю­чо­ва й за­галь­на про­бле­ма ви­ко­нав­чої вла­ди в Укра­ї­ні. На жаль, уряд за­га­лом і окре­мі мі­ні­стер­ства по­ки що не мо­жуть про­зві­ту­ва­ти про успі­шне ви­ко­на­н­ня біль­шо­сті ре­форм і стра­те­гій. За­зви­чай зав­да­н­ня й за­хо­ди клю­чо­вих стра­те­гій (та­ких, як Уго­да про Асо­ці­а­ці­єю з ЄС, Стра­те­гія ре­фор­му­ва­н­ня дер­жав­но­го управ­лі­н­ня) та рі­чних Пла­нів дій уря­ду ви­ко­ну­ю­ться, що­най­біль­ше, на 40–50%. Ці про­бле­ми — хро­ні­чні для всіх уря­дів Укра­ї­ни, про­сто мо­ні­то­ринг і оцін­ку ви­ко­на­н­ня стра­те­гій та пла­нів по­чав здій­сню­ва­ти тіль­ки уряд Во­ло­ди­ми­ра Грой­сма­на. І, ма­буть, жа­хнув­ся від мас­шта­бу та ком­пле­ксу про­блем.

От­же, хто най­біль­ше мав би бу­ти за­ці­кав­ле­ним у якнай­швид­шій ре­а­лі­за­ції ре­фор­ми дер­жав­но­го управ­лі­н­ня? Зві­сно, уряд, прем’єр і мі­ні­стри. Бо, зре­штою, від цьо­го за­ле­жать і ефе­ктив­ність ро­бо­ти Ка­бі­не­ту, мі­ні­стерств та ін­ших цен­траль­них ор­га­нів ви­ко­нав­чої вла­ди, ефе­ктив­ність і ре­зуль­та­тив­ність здій­сне­н­ня ре­форм, за які во­ни від­по­від­а­ють. За­зви­чай від ефе­ктив­ної ре­а­лі­за­ції пла­нів та стра­те­гій за­ле­жить подаль­ша по­лі­ти­чна пер­спе­кти­ва чле­нів уря­ду. На­ро­дні де­пу­та­ти (при­найм­ні чле­ни фра­кцій, що ста­нов­лять ко­а­лі­цію у Вер­хов­ній Ра­ді) теж ма­ють бу­ти за­ці­кав­ле­ні в успі­шній ре­а­лі­за­ції ко­а­лі­цій­ної уго­ди, в якій пе­ред­ба­че­но здій­сне­н­ня клю­чо­вих ре­форм, за які во­ни по­вин­ні зві­ту­ва­ти пе­ред сво­ї­ми ви­бор­ця­ми. А успі­шно здій­сню­ва­ти та­кі ре­фор­ми мо­жуть ли­ше ефе­ктив­ний уряд, ефе­ктив­ні мі­ні­стер­ства та ін­ші ЦОВВ.

І, зві­сно, всі гро­ма­дя­ни Укра­ї­ни, при­найм­ні ті, які про­го­ло­су­ва­ли за де­пу­та­тів, пар­тії та бло­ки, що ста­нов­лять ко­а­лі­цій­ну біль­шість.

Екс­пер­ти, між­на­ро­дні пар­тне­ри та між­на­ро­дні пар­тне­ри (до­но­ри), які до­по­ма­га­ють здій­сню­ва­ти ре­фор­му, є не біль­ше ніж «під­но­шу­ва­чі сна­ря­дів» для уря­дов­ців і де­пу­та­тів. Але ча­сом скла­да­є­ться вра­же­н­ня, що са­ме екс­пер­ти й між­на­ро­дні пар­тне­ри ре­аль­но за­ці­кав­ле­ні в ре­а­лі­за­ції ре­фор­ми дер­жав­но­го управ­лі­н­ня в Укра­ї­ні.

Чо­му ж так важ­ко ру­ха­є­ться ре­фор­ма дер­жав­но­го управ­лі­н­ня? І чи справ­ді все так кеп­сько? Усе пі­зна­є­ться в по­рів­нян­ні. Якщо по­рів­ню­ва­ти з тим, що бу­ло в Укра­ї­ні до 2016-го ро­ку, — про­грес, зві­сно, є. Якщо по­рів­ню­ва­ти з ме­тою, зав­да­н­ня­ми та ін­ди­ка­то­ра­ми ви­ко­на­н­ня, за­зна­че­ни­ми у Стра­те­гії ре­фор­му­ва­н­ня дер­жав­но­го управ­лі­н­ня, — зро­бле­но й за­вер­ше­но ще над­то ма­ло. Го­лов­не — мі­ні­стер­ства та уряд ще не ста­ли ге­не­ра­то­ра­ми ідей і ефе­ктив­ни­ми їх ви­ко­нав­ця­ми. За гло­баль­ним ін­де­ксом кон­ку­рен­то­спро­мо­жно­сті, який роз­ра­хо­вує Все­сві­тній еко­но­мі­чний фо­рум (WEF), за по­ка­зни­ком яко­сті дер­жав­них ін­сти­ту­цій у 2017–2018-му ро­ках Укра­ї­на по­сі­дає 110 мі­сце се­ред 137 кра­їн сві­ту. То­ді як ба­жа­ною ме­тою для Укра­ї­ни за цим по­ка­зни­ком у рей­тин­гу WEF є вхо­дже­н­ня до пер­шої пів­со­тні рей­тин­гу.

На кі­нець 2018 ро­ку ре­фор­ма пу­блі­чної адмі­ні­стра­ції за­га­лом і дер­жав­ної слу­жби, зокре­ма, не про­йшла «то­чку не­по­вер­не­н­ня». Во­на не тіль­ки не ста­ла ін­сти­ту­цій­ною осно­вою впро­ва­дже­н­ня ін­ших ре­форм в Укра­ї­ні, а й са­ма пе­ре­бу­ває під за­гро­зою ре­ван­шу.

При­клад — ан­ти­ре­фор­ма­тор­ський за­кон, схва­ле­ний Вер­хов­ною Ра­дою в ли­сто­па­ді 2017-го ро­ку, який ска­со­вує ре­фор­му дер­жав­ної слу­жби на мі­сце­во­му та ре­гіо­наль­но­му рів­нях, ви­во­дить із си­сте­ми дер­жав­ної слу­жби по­са­ди го­лів мі­сце­вих дер­жав­них адмі­ні­стра­цій, ство­рює не пе­ред­ба­че­ну Кон­сти­ту­ці­єю так зва­ну «пре­зи­дент­ську вер­ти­каль вла­ди».

На жаль, ре­фор­ма пу­блі­чної адмі­ні­стра­ції за­галь­му­ва­ла та­кож «на по­ро­зі» ор­га­нів мі­сце­во­го са­мов­ря­ду­ва­н­ня. Че­рез ве­то пре­зи­ден­та но­вий за­кон «Про слу­жбу в ор­га­нах мі­сце­во­го са­мов­ря­ду­ва­н­ня» не на­брав чин­но­сті. Клю­чо­вою під­ста­вою для ве­то ста­ла вкрай сум­нів­на про­по­зи­ція гла­ви дер­жа­ви що­до кон­кур­сно­го до­бо­ру на по­са­ди за­сту­пни­ків мі­сце­вих го­лів (хо­ча ці по­са­ди — по­лі­ти­чні).

Не­ре­фор­мо­ва­ною за­ли­ша­є­ться На­ціо­наль­на ака­де­мія дер­жав­но­го управ­лі­н­ня при пре­зи­ден­то­ві. Укра­їн­ські та між­на­ро­дні екс­пер­ти, ке­рів­ни­цтво На­ціо­наль­но­го агент­ства з пи­тань дер­жав­ної слу­жби (НАДС), пред­став­ни­ки про­від­них іно­зем­них на­вчаль­них за­кла­дів, та­ких як фран­цузь­ка На­ціо­наль­на шко­ла адмі­ні­стра­ції (фр. — Йcole nationale d’administration, ENA), по­сол Фран­ції в Укра­ї­ні па­ні Іза­бель Дю­мон не­о­дно­ра­зо­во на­го­ло­шу­ва­ли: На­ціо­наль­на ака­де­мія дер­жав­но­го управ­лі­н­ня має ста­ти про­від­ним на­вчаль­ним і на­у­ко­вим за­кла­дом єв­ро­пей­сько­го ти­пу у сфе­рі дер­жав­но­го управ­лі­н­ня, дер­жав­ної слу­жби та слу­жби в ор­га­нах мі­сце­вої адмі­ні­стра­ції. Але «жо­дна си­сте­ма не зда­тна до са­мо­ре­фор­му­ва­н­ня». До­сі зав­да­н­ня ре­фор­му­ва­н­ня по­кла­да­ли­ся ви­клю­чно на ке­рів­ни­цтво НАДУ, то­му ре­фор­ма ака­де­мії до­сі не роз­по­ча­лась.

Се­ред ін­ших не­ви­рі­ше­них про­блем ре­фор­ми пу­блі­чної адмі­ні­стра­ції вар­то від­зна­чи­ти й не­за­вер­ше­ність ре­фор­му­ва­н­ня апа­ра­тів мі­ні­стерств, від­су­тність або не­чі­тке за­ко­но­дав­че ре­гу­лю­ва­н­ня фун­кцій та пов­но­ва­жень стру­ктур мі­ні­стерств. Не­має чі­ткої си­сте­ми підзві­тно­сті цен­траль­них ор­га­нів ви­ко­нав­чої вла­ди (агентств, служб та ін­спе­кцій), не­ре­фор­мо­ва­ні їхні апа­ра­ти і фун­кції, не­чі­ткий роз­по­діл фун­кцій та пов­но­ва­жень між мі­ні­стер­ства­ми та ін­ши­ми ЦОВВ. Не­має чі­ткої, за­ко­но­дав­чо за­крі­пле­ної си­сте­ми ана­лі­зу по­лі­ти­ки та стра­те­гі­чно­го пла­ну­ва­н­ня, ефе­ктив­ної си­сте­ми прийня­т­тя уря­до­вих рі­шень та ви­ді­ле­н­ня бю­дже­тно­го фі­нан­су­ва­н­ня на осно­ві які­сно­го ана­лі­зу. За­ко­но­дав­чо нев­ре­гу­льо­ва­на си­сте­ма адмі­ні­стра­тив­них про­це­дур, ме­ха­нізм на­да­н­ня адмін­по­слуг скла­дний і на­дмі­ру цен­тра­лі­зо­ва­ний. Дер­жав­на вла­сність, уста­но­ви та дер­жав­ні під­при­єм­ства управ­ля­ю­ться не­ефе­ктив­но. Ді­яль­ність ор­га­нів ви­ко­нав­чої вла­ди не ду­же пиль­но кон­тро­лю­є­ться гро­мад­ські­стю. Си­сте­мі фор­му­ва­н­ня та роз­по­ді­лу дер­жав­но­го і мі­сце­вих бю­дже­тів за прі­о­ри­те­та­ми бра­кує про­зо­ро­сті.

Із до­ся­гнень ре­фор­ми на­сам­пе­ред слід від­зна­чи­ти но­вий за­кон «Про дер­жав­ну слу­жбу», який, фа­кти­чно, і дав старт усій ре­фор­мі дер­жав­ної слу­жби та дер­жав­но­го управ­лі­н­ня за­га­лом. Цей нор­ма­тив­ний акт чі­тко від­ді­лив по­лі­ти­чні по­са­ди від по­сад дер­жав­ної слу­жби в дер­жав­них ор­га­нах, за­про­ва­див та ін­сти­ту­а­лі­зу­вав по­са­ди дер­жав­них се­кре­та­рів у мі­ні­стер­ствах та ке­рів­ни­ків дер­жав­ної слу­жби в ін­ших ор­га­нах дер­жав­ної вла­ди, за­про­ва­див ви­клю­чно кон­кур­сний до­бір на ва­кан­тні по­са­ди дер­жав­ної слу­жби, за­про­ва­див Ко­мі­сію ви­що­го кор­пу­су дер­жав­ної слу­жби, яка про­во­дить кон­кур­сний від­бір на по­са­ди дер­жав­ної слу­жби ка­те­го­рії «А».

У по­то­чно­му ро­ці за­про­ва­дже­но пла­ну­ва­н­ня ро­бо­ти та оцін­ка ре­зуль­та­тів слу­жбо­вої ді­яль­но­сті ВСІХ дер­жав­них слу­жбов­ців в Укра­ї­ні, вклю­чно з дер­жав­ни­ми се­кре­та­ря­ми мі­ні­стерств і ке­рів­ни­ка­ми ін­ших цен­траль­них ор­га­нів ви­ко­нав­чої вла­ди. Не­га­тив­на оцін­ка, отри­ма­на дер­жав­ним слу­жбов­цем за ре­зуль­та­том та­ко­го оці­ню­ва­н­ня, на­ра­зі є під­ста­вою для звіль­не­н­ня та­ко­го пра­ців­ни­ка, від­мін­на оцін­ка є ви­клю­чною під­ста­вою для що­рі­чно­го пре­мі­ю­ва­н­ня.

Ке­рів­ни­цтво На­ціо­наль­но­го агент­ства з пи­тань дер­жав­ної слу­жби обі­цяє, що зві­ти й оці­ню­ва­н­ня дер­жав­них слу­жбов­ців ка­те­го­рії «А» бу­дуть опри­лю­дне­ні на спе­ці­аль­но­му сай­ті. Тоб­то ко­жен гро­ма­дя­нин Укра­ї­ни мо­же оці­ни­ти якість ро­бо­ти ВСІХ дер­жав­них слу­жбов­ців ка­те­го­рії «А»: дер­жав­них се­кре­та­рів мі­ні­стерств, дер­жав­но­го се­кре­та­ря КМУ та йо­го за­сту­пни­ків, ке­рів­ни­ків агентств, ін­спе­кцій і служб та за­сту­пни­ків, а та­кож на­скіль­ки отри­ма­ні оцін­ки від­по­від­а­ють ре­аль­ним ре­зуль­та­там ро­бо­ти.

По­ча­ло­ся ре­фор­му­ва­н­ня де­ся­ти пі­ло­тних мі­ні­стерств, у стру­кту­рах яких за­про­ва­дже­ні ди­ре­кто­ра­ти стра­те­гі­чно­го пла­ну­ва­н­ня та ди­ре­кто­ра­ти по­лі­ти­ки, на по­са­ди в яких за спе­ці­аль­ною кон­кур­сною про­це­ду­рою на­би­ра­ю­ться так зва­ні «фа­хів­ці з пи­тань ре­форм, що й ма­ють ста­ти «аген­та­ми змін» у мі­ні­стер­ствах, се­кре­та­рі­а­ті Ка­бмі­ну, НАДС та в На­ціо­наль­но­му агент­стві з пи­тань еле­ктрон­но­го уря­ду­ва­н­ня.

На жаль, ре­фор­ми ро­бо­чих про­це­сів і про­це­дур від­ста­ли від ре­фор­ми апа­ра­тів мі­ні­стерств, то­му но­ві ре­фор­ма­тор­ські ка­дри ча­сто-гу­сто ста­ють за­ру­чни­ка­ми за­ста­рі­лих і не­ефе­ктив­них бю­ро­кра­ти­чних про­це­дур у дер­жав­них ор­га­нах. Но­ві ро­бо­чі про­це­си, ме­тою яких є під­ви­ще­н­ня яко­сті та ефе­ктив­но­сті уря­до­вих рі­шень, за ве­ли­ким ра­хун­ком, уря­дом до­сі не за­про­ва­дже­ні чи не онов­ле­ні від­по­від­но до су­ча­сних ви­мог. Іде­ться про ме­то­ди­ки ана­лі­зу по­лі­ти­ки та стра­те­гі­чно­го пла­ну­ва­н­ня, фі­нан­со­во-еко­но­мі­чно­го ана­лі­зу про­е­ктів актів за­ко­но­дав­ства та ін­ших уря­до­вих рі­шень, ор­га­ні­за­ції ро­бо­ти із за­ці­кав­ле­ни­ми сто­ро­на­ми (стей­кхол­де­ра­ми) ко­жної сфе­ри по­лі­ти­ки. Оче­ви­дно, онов­ле­н­ня по­тре­бує й Ре­гла­мент ро­бо­ти Ка­бі­не­ту мі­ні­стрів.

Кри­ти­чною для подаль­шої до­лі ре­фор­ми бу­де мо­жли­ва змі­на вла­ди на­сту­пно­го ро­ку, при­чо­му біль­шою мі­рою уря­ду, ніж пре­зи­ден­та. Якщо ра­птом не вда­сться за­вер­ши­ти ре­фор­му­ва­н­ня апа­ра­тів мі­ні­стерств, по­стає за­пи­та­н­ня, що ро­би­ти­муть но­ві мі­ні­стри з не­до­ре­фор­мо­ва­ни­ми мі­ні­стер­ства­ми: про­дов­жу­ва­ти й за­вер­шу­ва­ти ре­фор­му — чи по­вер­та­ти все на­зад?

Тоб­то основ­ний ри­зик ре­фор­ми дер­жав­но­го управ­лі­н­ня по­ля­гає са­ме в її не­за­вер­ше­но­сті під час змі­ни уря­ду. Адже но­во­му уря­до­ві зна­до­би­ться час для то­го, щоб зро­зу­мі­ти: про­дов­жу­ва­ти ре­фор­му чи все ро­би­ти по-но­во­му. На жаль, за укра­їн­ською тра­ди­ці­єю, но­ві уря­ди за­зви­чай ду­же ске­пти­чно став­ля­ться до зро­бле­но­го «па­пє­р­єд­ні­ка­ми».

То­му основ­не зав­да­н­ня «ко­ман­ди ре­фор­ми» на на­сту­пний рік — кров з но­са, а за­вер­ши­ти ре­фор­му­ва­н­ня апа­ра­тів мі­ні­стерств до ве­ре­сня-жов­тня 2019го.

У прав­ди­во­сті ви­сло­ву «ре­фор­ми ре­а­лі­зу­ю­ться або швид­ко, або ні­ко­ли» на при­кла­ді ре­фор­ми дер­жав­но­го управ­лі­н­ня мо­жна бу­де пе­ре­ко­на­ти­ся за рік­два. Цьо­го ча­су ви­ста­чить, аби зро­зу­мі­ти, чи ни­ні­шня стра­те­гія здій­сне­н­ня ре­фор­ми — справ­ді стра­те­гія, чи во­на про­сто ін­стру­мент зво­лі­ка­н­ня і са­бо­та­жу.

Newspapers in Ukrainian

Newspapers from Ukraine

© PressReader. All rights reserved.