Ме­та­мор­фо­зи держ­бю­дже­ту у пе­ред­ви­бор­них умо­вах

Dzerkalo Tizhnya - - ТИТУЛЬНА СТОРІНКА - Яро­слав ЖАЛІЛО, Ан­то­ні­на ДЕШКО

до­ктор еко­но­мі­чних на­ук (На­ціо­наль­ний ін­сти­тут стра­те­гі­чних до­слі­джень); Ме­та­мор­фо­зи, що від­бу­ва­ю­ться з дер­жав­ним бю­дже­том на шля­ху від пер­шо­го чи­та­н­ня до оста­то­чно­го прийня­т­тя, за­зви­чай при­вер­та­ють зна­чно мен­ше ува­ги, ніж пе­ри­пе­тії дов­ко­ла упер­ше по­да­но­го уря­дом до­ку­мен­та.

Між тим са­ме на цьо­му шля­ху по­ча­тко­вий пе­ре­ва­жно еко­но­мі­чно вмо­ти­во­ва­ний за­дум уря­ду по­тра­пляє у жор­на де­пу­тат­ської «ло­гі­ки», що має пе­ре­ва­жно по­лі­ти­чне за­барв­ле­н­ня. Осо­бли­во якщо це сто­су­є­ться бю­дже­ту, який по­ви­нен ви­ко­ну­ва­ти­ся у рік ви­бо­рів.

Слід від­да­ти на­ле­жне: дер­жав­ний бю­джет на 2019 р., не­зва­жа­ю­чи на спе­ци­фі­чність май­бу­тньо­го ро­ку ви­бо­рів, бу­ло ухва­ле­но вча­сно, а аб­со­лю­тні змі­ни у йо­го до­хі­дній і ви­да­тко­вій ча­сти­нах пі­сля пер­шо­го чи­та­н­ня бу­ли ре­кор­дно не­ве­ли­ки­ми. По­рів­ня­но з по­да­ним уря­дом у ве­ре­сні 2018го про­е­ктом до­хо­ди та ви­да­тки бю­дже­ту зро­сли ли­ше на 17,7 млрд грн (до­хо­ди — на 17,6%, ви­да­тки — на 16,2). На­га­да­є­мо, що за­га­лом по­рів­ня­но з 2018 р. до­хо­ди держ­бю­дже­ту те­пер біль­ші на 108 млрд грн (на 11,8%, що при­бли­зно до­рів­ню­ва­ти­ме по­ка­зни­ку ін­фля­ції 2018-го) і впер­ше пе­ре­ви­щи­ли триль­йон гри­вень.

Для по­рів­ня­н­ня, при прийнят­ті бю­дже­ту на 2017 р. до­хо­ди та ви­да­тки бу­ло збіль­ше­но на 24,8 млрд грн, а при прийнят­ті бю­дже­ту на 2018 р. до­хо­ди бу­ло збіль­ше­но на 40,8 млрд, а ви­да­тки — аж на 43,6 млрд грн. Та­ку «скром­ність» при пла­ну­ван­ні по­ді­лу бю­дже­тно­го «пи­ро­га», без­пе­ре­чно, не в остан­ню роль бу­ло за­без­пе­че­но МВФ, який очі­ку­вав ухва­ле­н­ня до­ку­мен­та для оста­то­чно­го прийня­т­тя рі­ше­н­ня про від­кри­т­тя для Укра­ї­ни но­вої 14-мі­ся­чної про­гра­ми під­трим­ки еко­но­мі­чної по­лі­ти­ки stand-by та на­пев­не не ві­тав би не­ре­а­лі­сти­чних змін пла­но­вих по­ка­зни­ків. Во­дно­час зро­би­ли своє й мір­ку­ва­н­ня по­лі­ти­чної до­ціль­но­сті. У ра­зі не­ре­а­лі­сти­чно­сті бю­дже­тних пла­нів від­чу­тні пе­ре­бої з ви­да­тка­ми по­ча­ли­ся б не пі­зні­ше лі­та на­сту­пно­го ро­ку та зве­ли б на­ні­вець по­зи­тив­ний еле­кто­раль­ний ефект «пе­ре­мо­ги» по­лі­тсил, які ло­бі­ю­ва­ли б за­ви­ще­ні по­ка­зни­ки. І нав­па­ки, у ра­зі по­зи­тив­но­го роз­ви­тку по­дій (на­га­да­є­мо, що бю­джет по­бу­до­ва­ний на по­мір­ко­ва­но­му про­гно­зно­му сце­на­рії) «скром­ність» ни­ні­шніх за­ду­мів від­кри­ває біль­ший про­стір для ма­нев­ру гі­по­те­ти­чни­ми до­да­тко­ви­ми над­хо­дже­н­ня­ми до бю­дже­ту, що вже від­бу­ва­ти­ме­ться у без­по­се­ре­дній близь­ко­сті до пар­ла­мент­ських ви­бо­рів.

Усьо­го з очі­ку­ва­но­го збіль­ше­н­ня до­хі­дної ча­сти­ни на 17,8 млрд грн пла­ну­є­ться до­да­тко­во отри­ма­ти 9,5 млрд від під­ви­ще­ної рен­тної пла­ти за ви­до­бу­ва­н­ня на­фти, при­ро­дно­го га­зу та га­зо­во­го кон­ден­са­ту, ще 2,9 млрд — від по­да­тку на при­бу­ток під­при­ємств, 1,3 млрд — від під­ви­ще­но­го еко­ло­гі­чно­го по­да­тку, 1,1 млрд грн — по­да­тків на ім­порт (ПДВ і ми­та). Що­прав­да, 3,6 млрд грн по­да­тків втра­че­но вна­слі­док зни­же­н­ня очі­ку­ва­них над­хо­джень від акци­зів на ал­ко­голь і тю­тюн, які про­ін­де­ксо­ва­но за акту­аль­ним по­ка­зни­ком ін­фля­ції з ли­пня (при по­дан­ні на пер­ше чи­та­н­ня уряд очі­ку­вав, що це ста­не­ться вже з 1 сі­чня). План не­по­да­тко­вих над­хо­джень збіль­ше­но на 6,2 млрд грн, з яких 2 млрд до­да­тко­во має на­да­ти НБУ, 1,4 млрд ста­но­вить збіль­ше­н­ня вла­сних над­хо­джень бю­дже­тних уста­нов, ще 2,8 млрд грн — не­роз­ши­фро­ва­ні «ін­ші над­хо­дже­н­ня». Та­ким чи­ном, збіль­ше­н­ня до­хі­дної ча­сти­ни є ма­ло­ри­зи­ко­вим, оскіль­ки ба­зу­є­ться пе­ре­ва­жно не на змі­ні оці­нок еко­но­мі­чної актив­но­сті, а на збіль­шен­ні по­да­тко­вих ста­вок.

Най­біль­шим бе­не­фі­ці­а­ром збіль­ше­н­ня ви­да­тко­вої ча­сти­ни очі­ку­ва­но ста­ла со­ці­аль­на сфе­ра. Збіль­ше­н­ня на 4,4 млрд грн ко­штів для Мі­но­сві­ти і на­у­ки вклю­чає в се­бе зро­ста­н­ня на 2,9 млрд (на 10,2%) ви­да­тків на фі­нан­су­ва­н­ня ви­шів тре­тьо­го і че­твер­то­го рів­нів акре­ди­та­ції, 1 млрд грн — Фон­ду пре­зи­ден­та з під­трим­ки осві­тніх і на­у­ко­вих про­грам для мо­ло­ді. На 2 млрд грн під­ви­ще­но ви­да­тки МОЗ, що по­тя­гло за со­бою збіль­ше­н­ня фі­нан­су­ва­н­ня низ­ки спе­ці­а­лі­зо­ва­них про­грам (на кшталт збіль­ше­н­ня на 300 млн ви­да­тків на лі­ку­ва­н­ня гро­ма­дян Укра­ї­ни за кор­до­ном, 600 млн — на роз­бу­до­ву «Охмат­ди­ту» то­що). По­рів­ня­но з 2018 р. ви­да­тки на осві­ту та охо­ро­ну здо­ров’я ра­зом ма­ють зро­сти на 31 млрд грн. До­да­тко­во мі­льярд гри­вень по­рів­ня­но з пер­шим чи­та­н­ням отри­мав Пен­сій­ний фонд (за­га­лом по­рів­ня­но з по­ка­зни­ком 2018 р. йо­го фі­нан­су­ва­н­ня збіль­ши­ло­ся на 17,4 млрд).

Зна­чно зро­стуть і ви­да­тки Мі­н­еко­ном­ро­з­ви­тку, на­сам­пе­ред за ра­ху­нок по­яви бю­дже­тної про­гра­ми що­до по­пов­не­н­ня ста­ту­тно­го ка­пі­та­лу «Укр­обо­рон­про­му» на 2,8 млрд грн, що ма­ло би спри­я­ти по­си­лен­ню сти­му­лю­ю­чо­го ефе­кту для еко­но­мі­ки від ви­му­ше­но­го збіль­ше­н­ня обо­рон­них ви­да­тків (або, з ін­шо­го по­гля­ду, ком­пен­су­ва­ти нав’яза­ні Укра­ї­ні не­про­ду­ктив­ні ви­тра­ти на вій­ну). Що­прав­да, ви­лу­че­но 2,1 млрд грн аси­гну­вань за стат­тею «дер­жав­ні ка­пі­таль­ні вкла­де­н­ня на роз­ро­бле­н­ня та ре­а­лі­за­цію дер­жав­них ін­ве­сти­цій­них про­е­ктів», що пла­ну­ва­ла­ся при пер­шо­му чи­тан­ні, — їх роз­по­ді­ле­но між кон­кре­тни­ми ін­ве­сти­цій­ни­ми про­е­кта­ми. Ви­да­тки Мі­на­гро­по­лі­ти­ки по­рів­ня­но із вне­се­ним у ве­ре­сні ва­рі­ан­том та­кож зни­зи­ли­ся на 702 млн грн за ра­ху­нок змен­ше­н­ня ви­да­тків для дер­жав­ної під­трим­ки тва­рин­ни­цтва (на 500 млн) і фі­нан­со­вої під­трим­ки сіль­гос­пто­ва­ро­ви­ро­бни­ків (на 500 млн). Хо­ча на 288 млн грн збіль­ша­ться ви­да­тки для ве­де­н­ня лі­со­во­го го­спо­дар­ства, охо­ро­ни і за­хи­сту лі­сів у Лі­со­во­му фон­ді — до 462 млн (для по­рів­ня­н­ня, у 2018 р. пе­ред­ба­че­но 151,6 млн). За­га­лом, за на­ши­ми роз­ра­хун­ка­ми, ви­да­тки на еко­но­мі­чну ді­яль­ність рі­зних роз­по­ря­дни­ків по­рів­ня­но з пер­шим чи­та­н­ням зни­же­но май­же на 8 млрд грн — во­ни ста­но­ви­ти­муть 80,5 млрд.

Тра­ди­цій­но очі­ку­ва­ні змі­ни від­бу­ли­ся у фі­нан­су­ван­ні ре­гіо­наль­но­го роз­ви­тку. Зви­чним по­ру­хом де­пу­та­ти змен­ши­ли ви­да­тки Дер­жав­но­го фон­ду ре­гіо­наль­но­го роз­ви­тку з 9,1 млрд грн (які про­по­ну­ва­ли­ся до пер­шо­го чи­та­н­ня) до 7,7 млрд, на­то­мість учер­го­ве з’яви­ла­ся су­бвен­ція на здій­сне­н­ня за­хо­дів що­до со­ці­аль­но-еко­но­мі­чно­го роз­ви­тку окре­мих те­ри­то­рій (4,8 млрд). По­зи­ти­вом є збіль­ше­н­ня на 200 млн грн об­ся­гу су­бвен­ції на фор­му­ва­н­ня ін­фра­стру­кту­ри ОТГ (до 2,1 млрд грн), — про цю не­об­хі­дність, пов’яза­ну зі збіль­ше­н­ням чи­сель­но­сті ОТГ, екс­пер­ти го­во­ри­ли не­о­дно­ра­зо­во.

По­зи­тив­ним яви­щем мо­жна вва­жа­ти збіль­ше­н­ня ви­да­тків на за­без­пе­че­н­ня охо­ро­ни нав­ко­ли­шньо­го при­ро­дно­го се­ре­до­ви­ща — до 6,8 млрд грн. При­чо­му, що ва­жли­во, до­да­тко­во упер­ше з’яви­ться су­бвен­ція на здій­сне­н­ня при­ро­до­охо­рон­них за­хо­дів на об’єктах ко­му­наль­ної вла­сно­сті (580 млн грн).

Про­дов­жу­ють зро­ста­ти ви­да­тки «Украв­то­до­ру»: по­рів­ня­но з пер­шим чи­та­н­ням їх збіль­ше­но на 2,9 млрд грн, а по­рів­ня­но з 2018 р. во­ни ма­ють бу­ти біль­ши­ми на 5,1 млрд (на 17,8%). Це до­зво­ли­ло ці­льо­вим чи­ном спря­му­ва­ти до­да­тко­ві ко­шти на по­лі­пше­н­ня ста­ну низ­ки ва­жли­вих до­ріг за­галь­но­на­ціо­наль­но­го зна­че­н­ня. Во­дно­час фі­нан­су­ва­н­ня іні­ці­а­тив мі­сце­вої вла­ди що­до до­ро­жньо­го бу­дів­ни­цтва змен­ше­но вна­слі­док зни­же­н­ня по­рів­ня­но з пер­шим чи­та­н­ням на 3 млрд грн су­бвен­ції з дер­жав­но­го бю­дже­ту мі­сце­вим бю­дже­там на фі­нан­со­ве за­без­пе­че­н­ня бу­дів­ни­цтва, ре­кон­стру­кції та ре­мон­ту ав­то­мо­біль­них до­ріг (роз­по­ря­дни­ком ко­штів є облав­то­до­ри). Утім, не­зва­жа­ю­чи на та­ке ско­ро­че­н­ня, об­сяг су­бвен­ції ста­но­ви­ти­ме 14,7 млрд грн, що біль­ше, ніж у 2018 р. (11,5 млрд).

Обме­же­ність мо­жли­во­стей на­ро­дних обран­ців ре­а­лі­зу­ва­ти бю­дже­тні «апе­ти­ти» у вар­ті­сно­му збіль­шен­ні ви­да­тків зу­мо­ви­ло низ­ку по­ка­зо­вих змін у про­це­ду­рах роз­по­ді­лу бю­дже­тних ко­штів. Вель­ми ха­ра­ктер­ною, зокре­ма, є ево­лю­ція ви­да­тків Дер­жав­но­го фон­ду ре­гіо­наль­но­го роз­ви­тку.

За­кон про дер­жав­ний бю­джет Укра­ї­ни на 2019 р. мі­стить три до­сить ці­ка­ві но­ва­ції, які сто­су­ю­ться ДФРР. По-пер­ше, 500 млн грн пла­ну­є­ться спря­му­ва­ти на фі­нан­со­ве за­без­пе­че­н­ня ре­а­лі­за­ції про­е­ктів-пе­ре­мож­ців «Все­укра­їн­сько­го гро­мад­сько­го бю­дже­ту». Та­кий за­хід з ДФРР фі­нан­су­ва­ти­ме­ться впер­ше та при гра­мо­тно­му й які­сно­му від­бо­рі мо­же ста­ти сти­му­лом до біль­шо­го за­лу­че­н­ня гро­мад­сько­сті до ви­рі­ше­н­ня мі­сце­вих про­блем.

По-дру­ге, Ка­бі­нет мі­ні­стрів Укра­ї­ни зо­бов’яза­но роз­по­ді­ли­ти 50% ко­штів Дер­жав­но­го фон­ду ре­гіо­наль­но­го роз­ви­тку на ре­а­лі­за­цію прі­о­ри­те­тів еко­но­мі­чно­го зро­ста­н­ня та під­ви­ще­н­ня рів­ня жи­т­тя гро­ма­дян. За­зна­че­ний прі­о­ри­тет є вель­ми амор­фним і при­пу­скає зна­чні рі­зно­чи­та­н­ня, а за­га­лом та­ка нор­ма різ­ко змен­шує мо­жли­во­сті ре­а­лі­зу­ва­ти основ­ний прин­цип роз­по­ді­лу ко­штів Фон­ду — від­бір про­е­ктів на про­зо­рих кон­кур­сних за­са­дах за фор­му­лою «зни­зу вго­ру».

По-тре­тє, на­ро­дним де­пу­та­там Укра­ї­ни до­зво­ле­но по­да­ва­ти на­пря­му до Мін­ре­гіо­ну про­по­зи­ції з пе­ре­лі­ком і опи­сом ін­ве­сти­цій­них про­грам і про­е­ктів ре­гіо­наль­но­го роз­ви­тку для їх ре­а­лі­за­ції за ра­ху­нок ко­штів Дер­жав­но­го фон­ду ре­гіо­наль­но­го роз­ви­тку у 2019 р. І хо­ча та­кі про­е­кти ма­ють бу­ти сфор­мо­ва­ні від­по­від­но до ви­мог стат­ті 24-1 Бю­дже­тно­го ко­де­ксу (якою ре­гла­мен­ту­ю­ться про­це­ду­ри ви­ко­ри­ста­н­ня ко­штів ДФРР), ви­ни­ка­ють ри­то­ри­чні за­пи­та­н­ня: на­скіль­ки спів­став­ни­ми бу­дуть про­е­кти, вне­се­ні на­ро­дни­ми де­пу­та­та­ми, з по­тре­ба­ми ре­гіо­нів, і чи не по­лег­шить це ви­ко­ри­ста­н­ня ко­штів Фон­ду (на до­да­чу до «де­пу­тат­ської» су­бвен­ції) як май­дан­чи­ка для пе­ред­ви­бор­но­го пі­а­ру?

По­ді­бна си­ту­а­ція ство­рю­є­ться що­до су­бвен­ції на фі­нан­со­ве за­без­пе­че­н­ня бу­дів­ни­цтва, ре­кон­стру­кції, ре­мон­ту й утри­ма­н­ня ав­то­мо­біль­них до­ріг за­галь­но­го ко­ри­сту­ва­н­ня мі­сце­во­го зна­че­н­ня, ву­лиць і до­ріг. Бю­дже­том-2019 та­кож вста­нов­ле­но, що у 2019 р. пе­ре­лік від­по­від­них об’єктів із за­зна­че­н­ням об­ся­гів бю­дже­тних ко­штів для фі­нан­со­во­го за­без­пе­че­н­ня за ра­ху­нок ці­єї су­бвен­ції за­твер­джу­є­ться від­по­від­ною обла­сною дер­жав­ною адмі­ні­стра­ці­єю, Ки­їв­ською мі­ською дер­жав­ною адмі­ні­стра­ці­єю за по­го­дже­н­ням із Дер­жав­ним агент­ством ав­то­мо­біль­них до­ріг Укра­ї­ни та з подаль­шим по­го­дже­н­ням з ко­мі­те­том Вер­хов­ної Ра­ди Укра­ї­ни з пи­тань бю­дже­ту. Ви­да­є­ться сум­нів­ною до­ціль­ність за­сто­су­ва­н­ня та­кої гро­мі­зд­кої про­це­ду­ри що­до «дрі­бних» про­е­ктів (як-то ре­монт окре­мої ву­ли­ці), оче­ви­дним є від­ступ від орі­єн­ти­рів се­кто­раль­ної де­цен­тра­лі­за­ції. Зай­ве та­кож на­га­ду­ва­ти, що по­ді­бний ме­ха­нізм від­кри­ває шлях для пря­мо­го втру­ча­н­ня на­ро­дних де­пу­та­тів у ви­зна­че­н­ня прі­о­ри­те­тів ви­ко­ри­ста­н­ня ко­штів і за ці­єю стат­тею бю­дже­ту.

При­кла­дом за­со­бів «м’якої» ко­ре­кції дій мі­сце­вих ор­га­нів вла­ди, які за­кла­де­но до бю­дже­ту-2019, є час­тко­ва змі­на ме­ха­ні­зму на­да­н­ня осві­тньої су­бвен­ції з держ­бю­дже­ту мі­сце­вим бю­дже­там. В ухва­ле­но­му до­ку­мен­ті її змен­ше­но по­рів­ня­но з пер­шим чи­та­н­ням на 1,4 млрд грн. На­то­мість впро­ва­дже­но ці­льо­ву су­бвен­цію на ре­а­лі­за­цію за­хо­дів, спря­мо­ва­них на під­ви­ще­н­ня яко­сті осві­ти, в роз­мі­рі 1,5 млрд грн, — це має до­зво­ли­ти більш чі­тко спря­му­ва­ти ви­да­тки мі­сце­вих бю­дже­тів, за­по­бі­га­ю­чи їх пря­мо­му «про­їдан­ню».

До­сить мас­шта­бною управ­лін­ською змі­ною у бю­дже­ті-2019 є пе­ре­да­ва­н­ня Мін­со­цпо­лі­ти­ки адмі­ні­стру­ва­н­ня ко­штів су­бвен­ції з дер­жав­но­го бю­дже­ту мі­сце­вим бю­дже­там на на­да­н­ня пільг і жи­тло­вих суб­си­дій на­се­лен­ню (ра­ні­ше адмі­ні­стру­ва­н­ня здій­сню­ва­ло­ся Мін­фі­ном). До то­го ж 20 млрд із за­галь­них 55 млрд грн су­бвен­ції за­пла­но­ва­но ви­ко­ри­ста­ти для пе­ре­ра­ху­ва­н­ня на пер­со­наль­ні ра­хун­ки отри­му­ва­чів суб­си­дій, які по за­кін­чен­ні опа­лю­валь­но­го се­зо­ну мо­гли б ви­ко­ри­ста­ти зеко­ном­ле­ні ко­шти на вла­сні по­тре­би (так зва­на мо­не­ти­за­ція суб­си­дій). Змі­на роз­по­ря­дни­ка цих со­ці­аль­но ва­жли­вих бю­дже­тних ко­штів у прин­ци­пі мо­же тлу­ма­чи­ти­ся як пра­виль­не за сво­єю су­т­тю рі­ше­н­ня з то­чки зо­ру фун­кцій, які ви­ко­ну­ю­ться мі­ні­стер­ства­ми, та на­пев­не сти­му­лю­ва­ти­ме Мін­со­цпо­лі­ти­ки до на­ла­го­дже­н­ня які­сної си­сте­ми облі­ку отри­му­ва­чів суб­си­дій зокре­ма та со­ці­аль­них до­по­мог у ці­ло­му. Про­те ви­ни­ка­ють ри­зи­ки, пов’яза­ні з ін­сти­ту­цій­ною спро­мо­жні­стю мі­ні­стер­ства опе­ра­тив­но за­без­пе­чи­ти ефе­ктив­не управ­лі­н­ня ко­шта­ми, а осо­бли­во — на­ла­го­ди­ти пра­кти­ки мо­не­ти­за­ції, вра­хо­ву­ю­чи, що ме­то­ди­ки остан­ньої до­сі існу­ють ли­ше у ви­гля­ді про­е­кту уря­до­вої по­ста­но­ви. Не слід за­бу­ва­ти, що й про­цес ство­ре­н­ня єди­но­го ре­є­стру отри­му­ва­чів соц­до­по­мо­ги до­сі не за­вер­ше­но.

От­же, спе­ци­фі­ка ро­ку ви­бо­рів від­обра­зи­ла­ся у бю­дже­тній сфе­рі у ви­гля­ді спроб по­си­ли­ти цен­тра­лі­зо­ва­ний кон­троль над стру­кту­рою бю­дже­тних ви­да­тків. У тій мі­рі, де по­тре­ба в та­ко­му кон­тро­лі спри­я­ла удо­ско­на­лен­ню ін­стру­мен­та­рію бю­дже­тно­го адмі­ні­стру­ва­н­ня, це мо­жна вва­жа­ти від­чу­тним про­гре­сив­ним зру­ше­н­ням у бю­дже­тній по­лі­ти­ці. Про­те до­ве­де­ться зми­ри­ти­ся з тим, що у на­сту­па­ю­чо­му ро­ці за­сто­су­ва­н­ня на­віть цьо­го су­ча­сно­го ін­стру­мен­та­рію, на жаль, ча­сто під­по­ряд­ко­ву­ва­ти­ме­ться ло­гі­ці отри­ма­н­ня ди­ві­ден­дів в очах еле­кто­ра­ту.

Newspapers in Ukrainian

Newspapers from Ukraine

© PressReader. All rights reserved.