Кон­сти­ту­ю­ва­н­ня де­цен­тра­лі­за­ції: по­хо­ва­ти, аби на­ро­ди­ти

Dzerkalo Tizhnya - - ТИТУЛЬНА СТОРІНКА - Юрій ГАНУЩАК

На Фо­ру­мі мі­сце­во­го са­мов­ря­ду­ва­н­ня 5 гру­дня 2018 ро­ку прем’єр­мі­ністр Укра­ї­ни на­го­ло­сив на не­об­хі­дно­сті вне­сти змі­ни до Кон­сти­ту­ції для за­крі­пле­н­ня до­ся­гнень у ца­ри­ні де­цен­тра­лі­за­ції вла­ди.

Якщо цьо­го не зро­би­ти, збе­рі­га­є­ться за­гро­за не­по­мі­тно­го, але пла­но­мір­но­го фа­кти­чно­го згор­та­н­ня ре­фор­ми вне­се­н­ням змін до за­ко­нів та актів уря­ду, як це бу­ло за ча­сів Яну­ко­ви­ча.

Схва­ле­ний у пер­шо­му чи­тан­ні пре­зи­дент­ський про­ект (№2217-а) пі­сля трьох ро­ків фа­кти­чно­го впро­ва­дже­н­ня де­цен­тра­лі­за­ції ви­да­є­ться мо­раль­но за­ста­рі­лим. За цей час бу­ло вне­се­но змі­ни до Основ­но­го За­ко­ну в ча­сти­ні су­до­вої ре­фор­ми та що­до ста­ту­су про­ку­ра­ту­ри. Кон­це­пту­аль­но не­прийня­тною ви­да­є­ться спро­ба ви­рі­ши­ти пи­та­н­ня ім­пле­мен­та­ції Мін­ських до­мов­ле­но­стей (у ча­сти­ні ста­ту­су оку­по­ва­них те­ри­то­рій) одно­ча­сно зі змі­на­ми, ме­тою яких є фор­му­ва­н­ня зба­лан­со­ва­ної си­сте­ми те­ри­то­рі­аль­ної ор­га­ні­за­ції пу­блі­чної вла­ди. Та­ке по­єд­на­н­ня в по­лі­ти­чно­му пла­ні має сум­нів­ну пер­спе­кти­ву для ухва­ле­н­ня пар­ла­мен­том.

По­спі­хом ути­сну­ті в про­ект №2217-а нор­ми що­до осо­бли­во­стей здій­сне­н­ня мі­сце­во­го са­мов­ря­ду­ва­н­ня в де­яких ра­йо­нах Лу­ган­ської і До­не­цької обла­стей ма­ють по­стій­ний ха­ра­ктер, але фі­гу­ру­ють у Пе­ре­хі­дних по­ло­же­н­нях до Кон­сти­ту­ції. І це ста­не сер­йо­зним ар­гу­мен­том при опро­те­сту­ван­ні в Кон­сти­ту­цій­но­му су­ді за­га­лом усьо­го текс­ту змін до Основ­но­го За­ко­ну. Та й са­ме за­лу­че­н­ня КС до оці­ню­ва­н­ня за­кон­но­сті рі­шень ор­га­нів мі­сце­во­го са­мов­ря­ду­ва­н­ня не від­по­від­ає су­ті цьо­го ор­га­ну, не ка­жу­чи вже про мо­жли­вість ма­ні­пу­ля­цій нав­ко­ло цьо­го пи­та­н­ня.

По­лі­ти­ки й екс­пер­ти звер­та­ли ува­гу на пе­ред­ба­че­ну для гла­ви дер­жа­ви мо­жли­вість роз­ши­рю­ва­ти свої пов­но­ва­же­н­ня че­рез по­яву дис­кре­ції в ча­сти­ні пра­ва очіль­ни­ка дер­жа­ви ска­со­ву­ва­ти акти пре­фе­кта що­до «ін­ших пов­но­ва­жень, ви­зна­че­них Кон­сти­ту­ці­єю та за­ко­на­ми Укра­ї­ни». Крім то­го, про­ект збе­рі­гає роз­ми­тість ста­ту­су ке­рів­ни­ка ор­га­ну за­галь­ної юрис­ди­кції на те­ри­то­рії. Як го­ло­ва мі­сце­вої дер­жав­ної адмі­ні­стра­ції, так і май­бу­тній пре­фект не змо­же від­по­ві­сти на про­сте за­пи­та­н­ня: то до чи­єї ж но­мен­кла­ту­ри він на­ле­жить — пре­зи­ден­та чи уря­ду? З одно­го бо­ку, він має ви­ко­ну­ва­ти рі­ше­н­ня уря­ду, з дру­го­го — фа­кти­чно під­по­ряд­ко­ва­ний пре­зи­ден­ту. Ця не­ви­зна­че­ність уже зі­гра­ла по­га­ний жарт у про­це­сі впро­ва­дже­н­ня де­цен­тра­лі­за­ції вла­ди: ке­рів­ник За­кар­пат­ської ОДА Ген­на­дій Мо­скаль від­вер­то са­бо­тує впро­ва­дже­н­ня ре­фор­ми в обла­сті, мо­ти­ву­ю­чи це тим, що він від­по­від­аль­ний ли­ше пе­ред пре­зи­ден­том.

Та­ким чи­ном, ви­ни­кла не­об­хі­дність по­да­ти но­вий за­ко­но­про­ект змін до Кон­сти­ту­ції. При­чо­му не зво­лі­ка­ю­чи. Бо но­вий склад пар­ла­мен­ту швид­ше за все не дасть не­об­хі­дних 300 го­ло­сів для йо­го оста­то­чно­го схва­ле­н­ня. А з огля­ду на те, що один з фа­во­ри­тів пе­ре­го­нів, Юлія Ти­мо­шен­ко, на­зи­ва­ла де­цен­тра­лі­за­цію «ге­но­ци­дом се­ла», пер­спе­кти­ви згор­та­н­ня ре­фор­ми в ра­зі обра­н­ня Ю.ти­мо­шен­ко пре­зи­ден­том Укра­ї­ни ви­да­ю­ться ціл­ком ре­аль­ни­ми.

Зви­чай­но, но­вий про­ект змін до Кон­сти­ту­ції має ви­рі­ши­ти основ­ні зав­да­н­ня, які пе­ред­ба­ча­лись і за­ко­но­про­е­ктом №2217-а, — це ство­ре­н­ня три­рів­не­вої си­сте­ми адмі­ні­стра­тив­но-те­ри­то­рі­аль­но­го устрою, роз­ме­жу­ва­н­ня ком­пе­тен­цій ви­ко­нав­чої вла­ди і мі­сце­во­го са­мов­ря­ду­ва­н­ня на су­бре­гіо­наль­но­му та ре­гіо­наль­но­му рів­нях, зба­лан­су­ва­н­ня ре­сур­сів мі­сце­во­го від­по­від­но до пе­ре­да­них до йо­го ві­да­н­ня пов­но­ва­жень.

Низ­ка про­блем за­ли­ша­є­ться не­ви­рі­ше­ною. Так, у Кон­сти­ту­ції за­крі­пле­но ли­ше один спо­сіб ор­га­ні­за­ції си­сте­ми ви­ко­нав­чих ор­га­нів мі­ської, сіль­ської, се­ли­щної ра­ди. На­ра­зі ви­ко­нав­чий ор­ган ра­ди гро­ма­ди очо­лює мі­ський, сіль­ський, се­ли­щний го­ло­ва, який при цьо­му ще й го­ло­вує на се­сії ра­ди. Мі­сько­му го­ло­ві та­ка кон­цен­тра­ція в йо­го ру­ках аб­со­лю­тної вла­ди ім­по­нує, але тіль­ки до­ти, до­ки де­пу­та­ти не ви­слов­лю­ють йо­му не­до­ві­ру. І ото­ді йо­го мі­сце за­ймає се­кре­тар ра­ди, який до цьо­го пе­ре­бу­вав у ті­ні, однак ті­сно й що­ден­но пра­цю­вав з де­пу­та­та­ми. І хо­ча за­ко­ном пе­ред­ба­че­но в та­ких ви­пад­ках при­зна­че­н­ня Вер­хов­ною Ра­дою до­стро­ко­вих ви­бо­рів, однак по­лі­ти­за­ція і хро­ні­чно низь­ка про­ду­ктив­ність укра­їн­сько­го пар­ла­мен­ту до­зво­ляє се­кре­та­рям рад ви­ко­ну­ва­ти обов’яз­ки мі­сько­го, сіль­сько­го, се­ли­щно­го го­ло­ви ро­ка­ми.

По­тен­цій­не про­ти­сто­я­н­ня між го­ло­вою і ра­дою зу­мов­лю­є­ться та­кож си­сте­мою ви­бо­рів до рад: для сіль­ських, се­ли­щних — ма­жо­ри­тар­на, для мі­ських — про­пор­цій­на. Пря­мі ви­бо­ри ме­ра і по­лі­ти­чне за­барв­ле­н­ня ра­ди ство­рю­ють гри­му­чу су­міш, яка має вла­сти­вість ви­бу­ха­ти. Є й су­то фа­хо­ві мо­мен­ти: для ве­ли­ких міст обра­н­ня на пря­мих ви­бо­рах не­ком­пе­тен­тно­го ке­рів­ни­ка ча­сто має важ­кі на­слід­ки для ко­му­наль­но­го го­спо­дар­ства, що, на­при­клад, під­твер­джу­є­ться Смі­лян­ським або Ко­но­топ­ським «фе­но­ме­на­ми». Са­ме че­рез цю об­ста­ви­ну в ба­га­тьох кра­ї­нах вста­нов­ле­но за­по­бі­жни­ки «від дур­ня», як-от ін­сти­тут мі­сько­го упра­ви­те­ля в США і Ка­на­ді, го­лов­но­го се­кре­та­ря у Фран­ції й Іта­лії або на­віть пред­став­ни­ка дер­жа­ви на по­са­ді ке­ру­ю­чо­го спра­ва­ми в Че­хії. Зре­штою, чи бу­де в Кон­сти­ту­ції за­про­ва­дже­но мо­жли­вість фор­му­ва­н­ня рі­зних мо­де­лей управ­лі­н­ня мі­стом, за­ле­жить від рів­ня сприйня­т­тя та­ких ідей на­ро­дни­ми де­пу­та­та­ми, се­ред яких ба­га­то ко­ли­шніх ме­рів міст.

На­віть за­сто­су­ва­н­ня тер­мі­на «ра­йон» у чин­ній Кон­сти­ту­ції вже ство­рює тру­дно­щі в ім­пле­мен­та­ції ре­фор­ми. Пси­хо­ло­гі­чно не спри­йма­є­ться за­ли­ше­н­ня ста­рої на­зви за су­бре­гіо­наль­ним рів­нем, який отри­має аб­со­лю­тно но­вий ста­тус. Мо­жли­во, до­ціль­но за­про­ва­ди­ти тер­мін «по­віт». Істо­ри­чне ми­ну­ле під­твер­джує за­сто­су­ва­н­ня ці­єї на­зви на біль­шо­сті те­ри­то­рій Укра­ї­ни в рі­зні ча­си, а от тер­мін «ра­йон» за­про­ва­ди­ли тіль­ки в 30-ро­ки ХХ сто­лі­т­тя як аль­тер­на­ти­ву «бур­жу­а­зній» УНР. То­му за­мі­на тер­мі­нів мо­же роз­гля­да­ти­ся в кон­текс­ті де­ко­му­ні­за­ції Укра­ї­ни. Зно­ву ж та­ки, но­вий тер­мін «пре­фект», який про­по­ну­ва­ли в про­е­кті №2217-а, вже спри­йма­є­ться як хо­ро­ша аль­тер­на­ти­ва ін­сти­ту­ту го­лів мі­сце­вих дер­жав­них адмі­ні­стра­цій.

Гро­мі­зд­кою і на­дмір­ною на сьо­го­дні ви­да­є­ться за­про­по­но­ва­на в про­е­кті про­це­ду­ра роз­пу­ску ра­ди або від­прав­ки у від­став­ку ме­ра із за­лу­че­н­ням пре­зи­ден­та, Кон­сти­ту­цій­но­го су­ду та Вер­хов­ної Ра­ди Укра­ї­ни. Про­цес об’єд­на­н­ня те­ри­то­рі­аль­них гро­мад при­вчив як су­спіль­ство, так і по­лі­ти­кум до дум­ки, що до­стро­ко­ве при­пи­не­н­ня пов­но­ва­жень ор­га­ну мі­сце­во­го са­мов­ря­ду­ва­н­ня не є екс­тра­ор­ди­нар­ною по­ді­єю — пе­ре­за­ван­та­же­н­ня вла­ди є при­ро­дним яви­щем, як ре­а­кція на ви­кли­ки, що ви­ни­ка­ють на по­лі­ти­чно­му чи со­ці­аль­но­му рів­ні. І це не тіль­ки ухва­ле­н­ня не­за­кон­них рі­шень, які мо­жуть за­гро­жу­ва­ти без­пе­ці дер­жа­ви, а й та­ке бу­ден­не, але ду­же важ­ке за на­слід­ка­ми для ме­шкан­ців яви­ще, як без­ді­яль­ність ра­ди або ме­ра, як це бу­ло в тій-та­ки Смі­лі чи в Сє­вє­ро­до­не­цьку. Мо­жли­во, до­ціль­но пе­ред­ба­чи­ти від­по­від­не по­си­ла­н­ня на за­кон у Кон­сти­ту­ції.

У про­е­кті зраз­ка 2015 ро­ку пе­ред­ба­че­но участь пар­ла­мен­ту в про­це­ду­рі при­зна­че­н­ня до­стро­ко­вих ви­бо­рів. До­свід по­ка­зує, що пи­та­н­ня при­зна­че­н­ня будь-яких мі­сце­вих ви­бо­рів не мо­жна від­да­ва­ти на від­куп по­лі­ти­чним ор­га­нам, яки­ми є пар­ла­мент, уряд і гла­ва дер­жа­ви. Має бу­ти ав­то­ма­ти­чний ме­ха­нізм пе­ре­за­ван­та­же­н­ня мі­сце­вої вла­ди.

За­ли­ша­ю­ться пи­та­н­ня, які ви­хо­дять за ме­жі су­то де­цен­тра­лі­за­цій­них про­це­сів. Це впо­ряд­ку­ва­н­ня те­ри­то­рі­аль­ної ор­га­ні­за­ції ви­ко­нав­чої вла­ди, ство­ре­н­ня умов для ті­єї ча­сти­ни адмі­ні­стра­тив­ної ре­фор­ми, яка на­зи­ва­є­ться де­кон­цен­тра­ці­єю вла­ди. У рам­ках якої адмі­ні­стра­тив­ні рі­ше­н­ня ухва­лю­ю­ться са­ме на мі­сце­во­му рів­ні те­ри­то­рі­аль­ни­ми ор­га­на­ми, у той час як са­мі мі­ні­стер­ства від­по­від­аль­ні тіль­ки за нор­мо­твор­чу й кон­троль­ну фун­кції у від­по­від­но­му се­кто­рі. І то­ді осо­бли­во на­галь­ною стає по­тре­ба у фор­му­ван­ні ор­га­ну за­галь­ної ком­пе­тен­ції, який ко­ор­ди­нує ро­бо­ту цих те­ри­то­рі­аль­них ор­га­нів, — фа­кти­чно пред­став­ни­цтва уря­ду на те­ри­то­рії. Ним має ста­ти пре­фе­кту­ра.

Хо­ча пре­фект по­ви­нен бу­ти клю­чо­вою фі­гу­рою в си­сте­мі ви­ко­нав­чої вла­ди, однак ду­а­лізм у йо­го при­зна­чен­ні має ви­зна­ча­ти і йо­го від­но­си­ни з пре­зи­ден­том. Гла­ва дер­жа­ви від­по­від­ає за без­пе­ку та між­на­ро­дні від­но­си­ни і по­ви­нен ма­ти на ко­жній те­ри­то­рії дже­ре­ло ін­фор­ма­ції про стан справ, аль­тер­на­тив­не то­му, яке фор­му­ють си­ло­ви­ки. Са­ме участь пре­фе­кта в си­сте­мі зво­ро­тно­го зв’яз­ку до­зво­лить пре­зи­ден­то­ві при­йма­ти про­ду­ма­ні та своє­ча­сні рі­ше­н­ня.

Те­хно­ло­гі­чно вне­се­н­ня змін до Кон­сти­ту­ції з ка­но­ні­чною чи­сто­тою має та­кий ви­гляд: до кін­ця по­то­чної се­сії пар­ла­мент го­ло­сує за про­ект №2217а, при­ро­дно, про­ва­лю­ю­чи йо­го. На по­ча­тку но­вої се­сії пре­зи­дент по­дає но­вий про­ект змін до Кон­сти­ту­ції, який ма­ти­ме но­ву на­зву, що під­кре­слю­ва­ти­ме не тіль­ки де­цен­тра­лі­за­цію, а й за­га­лом ре­фор­му­ва­н­ня те­ри­то­рі­аль­ної ор­га­ні­за­ції вла­ди. Пі­сля схва­ле­н­ня до­ку­мен­та пар­ла­мен­том, ба­жа­но до 31 бе­ре­зня, що ціл­ком очі­ку­ва­но (бо не­у­хва­ле­н­ня ре­фор­ми де­цен­тра­лі­за­ції на­ра­зі від­кри­то не де­кла­рує жо­дна по­лі­ти­чна си­ла), йо­го пе­ре­да­ють до Кон­сти­ту­цій­но­го су­ду. А вже на по­ча­тку осе­ні пар­ла­мент з ви­со­кою ймо­вір­ні­стю про­го­ло­сує за йо­го ухва­ле­н­ня в ці­ло­му.

Чи спра­цює та­ка те­хно­ло­гія, за­ле­жить від очіль­ни­ків дер­жа­ви і рів­ня зрі­ло­сті по­лі­ти­чної елі­ти. На­сту­пний шанс оста­то­чно ви­рва­тись із пут ра­дян­сько­го ми­ну­ло­го, ви­хо­дя­чи з тра­ди­цій­них по­лі­ти­чних ци­клів, з’яви­ться не ра­ні­ше ніж че­рез де­сять ро­ків. В умо­вах при­ско­ре­н­ня гло­ба­лі­за­ції і пов’яза­них із нею ви­кли­ків цей час зда­є­ться ві­чні­стю.

Newspapers in Ukrainian

Newspapers from Ukraine

© PressReader. All rights reserved.