Ка­кая Ге­не­раль­ная про­ку­ра­ту­ра нуж­на Укра­ине?

Zerkalo Nedeli - - ТИТУЛЬНЫЙ ЛИСТ - Ана­то­лий КОВАЛЕНКО,

член Ква­ли­фи­ка­ци­он­но-дис­ци­пли­нар­ной ко­мис­сии ГПУ

Лик­ви­ди­ро­вав функ­цию об­ще­го над­зо­ра, Укра­и­на сде­ла­ла се­рьез­ный шаг на пу­ти со­зда­ния ев­ро­пей­ской си­сте­мы ор­га­нов про­ку­ра­ту­ры. По­ка мы на­хо­дим­ся в са­мом на­ча­ле пу­ти.

Про­ку­рор­ский кор­пус про­хо­дит че­рез ре­гу­ляр­ные ис­пы­та­ния, от ис­хо­да ко­то­рых за­ви­сит до­ве­рие граж­дан ко всей пра­во­охра­ни­тель­ной си­сте­мы стра­ны. Во из­бе­жа­ние про­бук­сов­ки ре­форм се­го­дня необ­хо­ди­мо ре­шить три за­да­чи: ка­че­ствен­но об­но­вить про­ку­рор­ских кад­ров, ми­ни­ми­зи­ро­вать по­ли­ти­че­ское дав­ле­ние на про­ку­рор­ский кор­пус и, са­мое глав­ное, — обес­пе­чить неукос­ни­тель­ное сле­до­ва­ние бук­ве За­ко­на. Без ре­ше­ния этих за­дач невоз­мож­но бу­дет из­ме­нить цен­ност­ную мат­ри­цу про­ку­ро­ров и по­вли­ять на их мо­ти­ва­цию. А сле­до­ва­тель­но — до­ве­рие граж­дан к од­но­му из фун­да­мен­таль­ных пра­во­охра­ни­тель­ных ор­га­нов гро­зит остать­ся на се­го­дняш­нем бес­пре­це­дент­но низ­ком уровне в 10%.

Важ­ный пре­це­дент

Сре­ди глав­ных по­ли­ти­че­ских но­во­стей по­след­не­го вре­ме­ни — от­кры­тие Ква­ли­фи­ка­ци­он­но-дис­ци­пли­нар­ной ко­мис­си­ей про­ку­ро­ров дис­ци­пли­нар­но­го про­из­вод­ства в от­но­ше­нии од­но­го из ру­ко­во­ди­те­лей Ге­не­раль­ной про­ку­ра­ту­ры. В со­от­вет­ствии с За­ко­ном, с мо­мен­та от­кры­тия про­из­вод­ства и до вы­не­се­ния ре­ше­ния по де­лу, имя про­ку­ро­ра, в от­но­ше­нии ко­то­ро­го по­сту­пи­ла дис­ци­пли­нар­ная жа­ло­ба, не мо­жет быть об­на­ро­до­ва­но. Ра­нее Ко­мис­сия уже рас­смат­ри­ва­ла жа­ло­бу на это­го про­ку­ро­ра и не на­хо­ди­ла в его дей­стви­ях со­ста­ва дис­ци­пли­нар­но­го про­ступ­ка. Од­на­ко сей­час жа­ло­бу на его дей­ствия по­да­ли лич­но Ге­не­раль­ный про­ку­рор Укра­и­ны Юрий Лу­цен­ко и ру­ко­во­ди­тель На­ци­о­наль­но­го ан­ти­кор­руп­ци­он­но­го бю­ро Ар­тем Сыт­ник.

Су­ще­ству­ет мно­го фак­то­ров, де­ла­ю­щих ре­ше­ние Ко­мис­сии по­ис­ти­не «судь­бо­нос­ным»: ко­му до­ста­нут­ся пол­но­мо­чия про­ку­ро­ра; сколь­ко вре­ме­ни по­тре­бу­ет­ся на за­пол­не­ние ва­кан­сии (в слу­чае уволь­не­ния) и т.д. И по­ка оно не при­ня­то — са­мое вре­мя про­ана­ли­зи­ро­вать со­сто­я­ние дел в ГПУ и очер­тить круг ак­ту­аль­ных за­дач сле­ду­ю­ще­го эта­па ре­фор­ми­ро­ва­ния ор­га­нов про­ку­ра­ту­ры.

Де­ста­ли­ни­за­ция про­ку­ра­ту­ры

В 2016 г. у Ге­не­раль­ной про­ку­ра­ту­ры ото­бра­ли функ­цию об­ще­го над­зо­ра. Эта функ­ция поз­во­ля­ла про­ку­ро­рам за­хо­дить ку­да угод­но, на лю­бое пред­при­я­тие, про­во­дить там про­вер­ки и воз­буж­дать де­ла прак­ти­че­ски по лю­бо­му поводу. От по­доб­но­го «над­зо­ра» не бы­ли за­щи­ще­ны ни юри­ди­че­ские ли­ца, ни фи­зи­че­ские. По­ли­ти­че­ские ре­жи­мы, су­ще­ство­вав­шие в Укра­ине до 2014 г., не спе­ши­ли с лик­ви­да­ци­ей это­го ру­ди­мен­та со­вет­ской си­сте­мы кон­тро­ля. Эли­ты, не­смот­ря на мно­го­крат­ные обе­ща­ния, не хо­те­ли от­ка­зы­вать­ся от та­ко­го ин­стру­мен­та дав­ле­ния на по­ли­ти­че­ских оп­по­нен­тов и кон­ку­рен­тов по бизнесу. Так про­дол­жа­лось бы и по сей день, ес­ли бы не про­цесс ев­ро­ин­те­гра­ции, бла­го­да­ря ко­то­ро­му об­щий над­зор ка­нул в ле­ту.

Функ­ции про­ку­ро­ров бы­ли чет­ко очер­че­ны но­вым За­ко­ном и све­де­ны к под­дер­жа­нию го­су­дар­ствен­но­го об­ви­не­ния в су­де, за­щи­те прав несо­вер­шен­но­лет­них, над­зо­ру за след­ствен­ны­ми ор­га­на­ми и ис­пол­не­ни­ем су­деб­ных ре­ше­ний. Су­ще­ствен­ным из­ме­не­ни­ем так­же ста­ло изъ­я­тие ста­тьи о Ге­не­раль­ной про­ку­ра­ту­ре из тек­ста Кон­сти­ту­ции и ли­ше­ние про­ку­ро­ров функ­ции до­су­деб­но­го след­ствия. В 2017 г. эта функ­ция пе­ре­шла в ве­де­ние но­во­го пра­во­охра­ни­тель­но­го ор­га­на — Го­су­дар­ствен­но­го бю­ро рас­сле­до­ва­ний.

За ка­че­ством ра­бо­ты и чи­сто­той про­ку­рор­ских ря­дов те­перь сле­дят два от­рас­ле­вых ор­га­на: Ге­не­раль­ная ин­спек­ция и Ква­ли­фи­ка­ци­он­но-дис­ци­пли­нар­ная ко­мис­сия. За­да­ча пер­вой — вы­яв­лять на­ру­ше­ния в ра­бо­те про­ку­ро­ров, за­да­ча вто­рой — блю­сти чи­сто­ту ря­дов: опре­де­лять сте­пень на­ка­за­ния про­ви­нив­ших­ся и ре­кру­ти­ро­вать в си­сте­му новые кадры. Оба ор­га­на яв­ля­ют­ся от­кры­ты­ми для граж­дан, а в со­став Ко­мис­сии де­ле­ги­ро­ва­ны пред­ста­ви­те­ли ака­де­ми­че­ской на­у­ки и ад­во­кат­ско­го кор­пу­са.

За вре­мя ра­бо­ты Ко­мис­сия по­лу­чи­ла 1802 жа­ло­бы. По ре­зуль­та­там раз­би­ра­тельств 120 про­ку­ро­ров бы­ли при­вле­че­ны к дис­ци­пли­нар­ной от­вет­ствен­но­сти. 27 про­ку­ро­ров — уво­ле­ны из ор­га­нов про­ку­ра­ту­ры, а еще 49 — вы­не­се­ны вы­го­во­ры.

В об­щем, с фор­маль­ной точ­ки зре­ния, на уровне ин­сти­ту­тов и за­ко­нов, в си­сте­ме ор­га­нов про­ку­ра­ту­ры внед­ре­ны ба­зо­вые эле­мен­ты ев­ро­пей­ской пра­во­вой куль­ту­ры. Но это не ко­нец пу­ти, а его на­ча­ло.

Си­ла инер­ции

Ре­фор­мы ока­зы­ва­ют­ся успеш­ны­ми, ко­гда из­ме­нив­ша­я­ся фор­ма на­пол­ня­ет­ся ка­че­ствен­но но­вым со­дер­жа­ни­ем. В на­шем слу­чае — это при­ход в си­сте­му ор­га­нов про­ку­ра­ту­ры лю­дей с ну­ле­вой тер­пи­мо­стью к кор­руп­ции, ев­ро­пей­ски­ми цен­ност­ны­ми уста­нов­ка­ми и мо­ти­ва­ци­я­ми. За­кон опре­де­ля­ет, что об­нов­ле­ние про­ку­рор­ско­го кор­пу­са долж­но про­хо­дить «сни­зу вверх» — с уров­ня рай­он­ных про­ку­ра­тур до уров­ня Ге­не­раль­ной про­ку­ра­ту­ры. Кан­ди­да­ты на долж­но­сти рай­он­ных про­ку­ро­ров долж­ны иметь юри­ди­че­ское об­ра­зо­ва­ние и ми­ни­маль­ный стаж ра­бо­ты в от­рас­ли пра­ва (но не в си­сте­ме ор­га­нов про­ку­ра­ту­ры) в те­че­ние двух лет. Пе­ред на­зна­че­ни­ем на долж­ность они про­хо­дят от­кры­тый кон­курс­ный от­бор, те­сти­ро­ва­ние, за ко­то­рым (при бла­го­при­ят­ном ис­хо­де) сле­ду­ет обу­че­ние в Ака­де­мии про­ку­ра­ту­ры в те­че­ние 18 ме­ся­цев. По­сле это­го, со­глас­но смыс­лу ре­фор­мы, наи­бо­лее та­лант­ли­вые рай­он­ные про­ку­ро­ры долж­ны сфор­ми­ро­вать ка­че­ствен­но но­вый со­став Ге­не­раль­ной про­ку­ра­ту­ры. По пла­ну пер­вый «но­вый при­зыв» дол­жен прий­ти в ГПУ в 2019 го­ду.

Все­го с мо­мен­та объ­яв­ле­ния кад­ро­во­го на­бо­ра в 2017 г. до­ку­мен­ты на за­ня­тие ва­кан­сий в рай­он­ных про­ку­ра­ту­рах по­да­ли 727 пре­тен­ден­тов. На эта­пе пер­во­на­чаль­но­го от­се­ва бы­ло от­ка­за­но 134 кан­ди­да­там. К те­стам до­пу­ще­ны 593 пре­тен­ден­та, а к вы­пол­не­нию прак­ти­че­ских за­да­ний — 438. По ито­гам всех этих про­це­дур непо­сред­ствен­но к обу­че­нию в Ака­де­мии на днях при­сту­пи­ли 308 слу­ша­те­лей. Это и есть наш пер­вый ка­че­ствен­но но­вый на­бор бу­ду­щих про­ку­ро­ров, на­хо­дя­щих­ся се­го­дня в фокусе вни­ма­ния все­го юри­ди­че­ско­го со­об­ще­ства.

Цель кад­ро­вой по­ли­ти­ки — ко­оп­ти­ро­вать в си­сте­му луч­ших из луч­ших. Но на практике си­сте­ма ра­бо­та­ет со зна­чи­тель­ны­ми из­держ­ка­ми. Луч­шие из луч­ших, как пра­ви­ло, идут в част­ную прак­ти­ку. Часть пре­тен­ден­тов мо­ти­ви­ро­ва­на по­стро­ить про­ку­рор­скую ка­рье­ру, но не мо­жет поз­во­лить се­бе про­ве­сти пол­то­ра го­да в Ака­де­мии на пред­ла­га­е­мой го­су­дар­ством сти­пен­дии. Дру­гая часть — лю­ди, по тем или иным при­чи­нам вы­быв­шие из про­ку­ра­ту­ры ра­нее, не на­шед­шие се­бя на рын­ке и пы­та­ю­щи­е­ся на­чать сна­ча­ла, в на­деж­де, что вер­нет­ся все­доз­во­лен­ность с над­зо­ром, а вме­сте с ней и «ка­пи­та­ли­за­ция» про­ку­рор­ских долж­но­стей. В ито­ге, по по­ло­же­нию на се­го­дняш­ний день, ре­фор­ма про­ку­ра­ту­ры столк­ну­лась с па­ра­док­саль­ной си­ту­а­ци­ей: об­щий штат ор­га­нов про­ку­ра­ту­ры вы­рос, а в ча­сти но­вых кад­ров — недо­бор.

Еще од­на про­бле­ма — инер­ция от об­ще­го над­зо­ра. Ес­ли спро­сить обы­ва­те­ля, в чем со­сто­ит его глав­ная пре­тен­зия к про­ку­ра­ту­ре, от­вет бу­дет: «Ни­кто не си­дит». Не­без­осно­ва­тель­но при­ня­то спи­сы­вать эту про­бле­му на ка­че­ство ра­бо­ты укра­ин­ских су­дов. Но прав­да в том, что за­ча­стую как сле­до­ва­те­лям, так и про­ку­ро­рам недо­ста­ет про­фес­си­о­на­лиз­ма для обес­пе­че­ния су­деб­ной пер­спек­ти­вы дел. Так бы­ва­ет, ко­гда де­ло воз­буж­де­но не по объ­ек­тив­ным при­чи­нам, а с це­лью ока­за­ния про­ти­во­прав­но­го дав­ле­ния на фи­гу­ран­тов. Де­ла та­ко­го ро­да мо­гут го­да­ми «ви­сеть» у сле­до­ва­те­лей и лег­ко «рас­сы­па­ют­ся» в су­де.

Имен­но по­это­му за­да­ча сле­ду­ю­ще­го эта­па ре­фор­мы про­ку­ра­ту­ры со­сто­ит в по­вы­ше­нии ка­че­ства го­су­дар­ствен­но­го об­ви­не­ния в су­де. И ба­зо­вой ме­рой, ко­то­рая по­мо­жет ре­шить эту про­бле­му, яв­ля­ет­ся обес­пе­че­ние мак­си­маль­но воз­мож­но­го уров­ня неза­ви­си­мо­сти про­ку­рор­ско­го кор­пу­са. Ныне эта неза­ви­си­мость огра­ни­че­на про­це­ду­рой на­зна­че­ния ге­не­раль­но­го про­ку­ро­ра. Как из­вест­но, его на­зна­ча­ет Вер­хов­ная Рада по пред­став­ле­нию пре­зи­ден­та. Она же ре­ша­ет во­прос об от­став­ке. Из­бран­ный по та­кой си­сте­ме сро­ком на 6 лет ге­не­раль­ный про­ку­рор про­сто не мо­жет счи­тать­ся неза­ви­си­мым от вли­я­ния по­ли­ти­че­ских сил. Это оче­вид­но при ана­ли­зе на­зна­че­ний за­ме­сти­те­лей ген­про­ку­ро­ра, как пра­ви­ло, пред­став­ля­ю­щих ту или иную по­ли­ти­че­скую си­лу, под­дер­жав­шую в пар­ла­мен­те кан­ди­да­ту­ру ше­фа. При та­кой си­ту­а­ции неуди­ви­тель­но, что боль­шин­ство ге­не­раль­ных про­ку­ро­ров в на­шей но­вей­шей исто­рии не до­ра­бо­та­ли до окон­ча­ния сро­ка пол­но­мо­чий и ли­ша­лись долж­но­стей при ма­лей­шей пе­ре­мене по­ли­ти­че­ско­го рас­кла­да.

В со­сед­ней Мол­до­ве до недав­не­го вре­ме­ни су­ще­ство­ва­ла по­хо­жая про­бле­ма. И там ее ре­ши­ли «ма­лой кро­вью»: ге­не­раль­ный про­ку­рор на­зна­ча­ет­ся пре­зи­ден­том стра­ны на се­ми­лет­ний срок без про­дле­ния. При этом кан­ди­да­ту­ру на утвер­жде­ние пре­зи­ден­ту пред­став­ля­ет от­рас­ле­вой кол­ле­ги­аль­ный ор­ган — Выс­ший со­вет про­ку­ро­ров, вклю­ча­ю­щий пред­ста­ви­те­лей граж­дан­ско­го об­ще­ства. Пре­зи­дент име­ет пра­во ве­то на на­зна­че­ние ге­не­раль­но­го про­ку­ро­ра, ко­то­рое мо­жет быть пре­одо­ле­но 2/3 го­ло­сов в Выс­шем со­ве­те про­ку­ро­ров. Уво­лить ге­не­раль­но­го про­ку­ро­ра мо­жет так­же пре­зи­дент, но толь­ко по пред­став­ле­нию Выс­ше­го со­ве­та про­ку­ро­ров. А пол­но­та при­ня­тия кад­ро­вых ре­ше­ний пе­ре­да­ет­ся Выс­ше­му со­ве­ту про­ку­ро­ров. Эта мо­дель не иде­аль­на, но обес­пе­чи­ва­ет ба­зо­вый уро­вень неза­ви­си­мо­сти про­ку­ра­ту­ры от из­мен­чи­вой по­ли­ти­че­ской конъ­юнк­ту­ры. В та­кой мо­де­ли лю­бой про­ку­рор не опа­са­ет­ся по­ли­ти­че­ско­го пре­сле­до­ва­ния, а, на­обо­рот, при­об­ре­та­ет до­пол­ни­тель­ные сте­пе­ни сво­бо­ды и мо­ти­ва­цию ка­че­ствен­но вы­пол­нять свою ра­бо­ту.

На­ко­нец, еще од­на су­ще­ствен­ная про­бле­ма на пу­ти ре­фор­мы ор­га­нов про­ку­ра­ту­ры име­ет до­ста­точ­но ши­ро­кий ха­рак­тер и не ре­ша­ет­ся быст­ро. Это — неудо­вле­тво­ри­тель­ная подготовка кад­ров юри­ди­че­ски­ми ву­за­ми стра­ны. Что в корне от­ли­ча­ет на­шу си­ту­а­цию от ев­ро­пей­ской, где ре­пу­та­ция ву­за и ака­де­ми­че­ская по­ря­доч­ность его сту­ден­тов ав­то­ма­ти­че­ски га­ран­ти­ру­ют вы­со­кое ка­че­ство об­ра­зо­ва­ния вы­пуск­ни­ка.

Сле­до­вать ду­ху и бук­ве за­ко­на

Од­ним из важ­ней­ших фак­то­ров успе­ха ре­форм яв­ля­ет­ся по­сто­ян­ное сле­до­ва­ние не толь­ко ду­ху За­ко­на, но и его бук­ве. Цен­но­сти ре­форм не долж­ны при­но­сить­ся в жерт­ву кор­по­ра­тив­ным ин­те­ре­сам, а из­ме­не­ния долж­ны стать необ­ра­ти­мы­ми. Ес­ли про­ку­ра­ту­ру ли­ши­ли функ­ции след­ствия, то 1000 сле­до­ва­те­лей про­ку­ра­ту­ры долж­ны ис­кать но­вое ме­сто ра­бо­ты в уста­нов­лен­ные для это­го сро­ки. Ес­ли функ­ция об­ще­го над­зо­ра лик­ви­ди­ро­ва­на, нель­зя зло­упо­треб­лять долж­ност­ны­ми пра­ва­ми для непра­во­мер­но­го дав­ле­ния на биз­нес.

Ес­ли го­су­дар­ство обе­ща­ло но­вым лю­дям в си­сте­ме про­зрач­ную кон­ку­рент­ную зар­пла­ту, не за­ви­ся­щую от во­ли на­чаль­ни­ка че­рез пре­ми­ро­ва­ние и де­пре­ми­ро­ва­ние, то ее на­до вы­пла­чи­вать в пол­ном объ­е­ме. Это осо­бен­но ак­ту­аль­но для «со­ве­сти» про­ку­ра­ту­ры — Ква­ли­фи­ка­ци­он­но­дис­ци­пли­нар­ной ко­мис­сии. Ведь для обес­пе­че­ния ее неза­ви­си­мо­сти необ­хо­ди­мо ис­клю­чить си­ту­а­цию, ко­гда в со­став КДК вхо­дят лю­ди, по­лу­ча­ю­щую зар­пла­ту в ГПУ и на­пря­мую за­ви­ся­щие от во­ли ген­про­ку­ро­ра.

Сле­до­ва­ние ду­ху и бук­ве За­ко­на — это кон­цен­тра­ция на пра­ви­лах, а не на ис­клю­че­ни­ях. Эта про­бле­ма так­же вы­хо­дит за пре­де­лы ор­га­нов про­ку­ра­ту­ры и охва­ты­ва­ет стра­ну в це­лом.

Хо­чет­ся про­ил­лю­стри­ро­вать ее при­ме­ром из соб­ствен­но­го опы­та. Как-то я го­стил у то­ва­ри­ща в Ев­ро­пе. Мы бы­ли на ма­шине, и ему нуж­но бы­ло по­пасть в банк. 40 минут мы кру­жи­ли в по­ис­ках пар­ков­ки. В ито­ге на­шли ме­сто, где мож­но бы­ло при­пар­ко­вать­ся ис­клю­чи­тель­но на 10 минут. То­гда он по­про­сил ме­ня сле­дить за вре­ме­нем и каж­дые 10 минут по­ку­пать но­вый та­лон­чик, опла­чи­вая вре­мя сто­ян­ки в пар­ко­ма­те. Ина­че на­ру­ше­ние бы­ло бы тут же от­ме­че­но по­ли­ци­ей, а раз­мер штра­фа — весь­ма вну­ши­тель­ным.

Ров­но че­рез ме­сяц я встре­тил сво­е­го то­ва­ри­ща уже в Укра­ине. Ви­жу — воз­ле мет­ро, в тре­тьем ря­ду, во­пре­ки всем мыс­ли­мым пра­ви­лам, сто­ит его ма­ши­на на «ава­рий­ке». Я не по­ле­нил­ся, вы­шел, и спра­ши­ваю, по­че­му он в Ев­ро­пе сле­ду­ет За­ко­ну, а в Укра­ине — нет? А он оправ­ды­ва­ет­ся: «Мол, я же за си­га­ре­та­ми, на се­кун­доч­ку…»

Про­гресс ре­форм в Укра­ине в це­лом, и в ор­га­нах про­ку­ра­ту­ры в част­но­сти, во мно­гом за­ви­сит от то­го, поз­во­лим мы се­бе ис­клю­че­ния из пра­вил или бу­дем пре­дан­но сле­до­вать им со­глас­но на­ми же утвер­жден­но­му пла­ну. На се­го­дня си­ту­а­ция яв­ля­ет­ся по­гра­нич­ной, и вы­бор нуж­но де­лать сей­час. Кре­дит до­ве­рия граж­дан не бес­ко­не­чен.

Newspapers in Russian

Newspapers from Ukraine

© PressReader. All rights reserved.