Кто ру­ко­во­дит,

Zerkalo Nedeli - - ТИТУЛЬНЫЙ ЛИСТ -

или За­мет­ки на по­лях из­би­ра­тель­но­го про­ек­та «Пар­ла­мент­ская рес­пуб­ли­ка»

По­ли­ти­че­ская «эли­та» го­то­вит­ся к вы­бо­рам в усло­ви­ях аб­со­лют­ной дис­кре­ди­та­ции ее преж­них «вкус­ных» обе­ща­ний. И недо­ве­рия к но­вым.

Ак­ти­ви­зи­ро­ва­лись раз­го­во­ры о пла­нах из­ме­нить Кон­сти­ту­цию — в этот раз в сто­ро­ну пар­ла­мент­ской мо­де­ли прав­ле­ния. Име­ет ли смысл оче­ред­ная «кон­сти­ту­ци­он­ная ре­фор­ма», учи­ты­вая кон­крет­ные ис­то­ри­че­ское и по­ли­ти­че­ское усло­вия, ко­му и за­чем она на са­мом де­ле нуж­на?

Кто ру­ко­во­дит?

Сей­час «спе­ци­а­ли­сты» из про­власт­ных по­лит­сил ста­ра­ют­ся убе­дить об­ще­ство в це­ле­со­об­раз­но­сти из­ме­не­ния фор­мы прав­ле­ния в сто­ро­ну пар­ла­мент­ской рес­пуб­ли­ки. Для них лю­бая фор­ма го­су­дар­ствен­но­го устрой­ства при­ми­тив­но сво­дит­ся ис­клю­чи­тель­но к во­про­су пол­но­мо­чий.

Но кон­сти­ту­ци­он­ное пра­во рас­став­ля­ет дру­гие при­о­ри­те­ты: под фор­мой прав­ле­ния по­ни­ма­ет­ся не толь­ко спо­соб ор­га­ни­за­ции, но и функ­ци­о­ни­ро­ва­ние вы­ше­сто­я­щих ор­га­нов вла­сти. А кри­те­ри­ем опре­де­ле­ния раз­но­вид­но­сти той или иной фор­мы прав­ле­ния яв­ля­ет­ся спо­соб фор­ми­ро­ва­ния пра­ви­тель­ства.

В Укра­ине же, в си­лу по­ли­ти­че­ской куль­ту­ры, ко­то­рую ис­по­ве­ду­ют «эли­ты» (осо­бен­но ны­неш­няя), ак­цент все­гда и преж­де все­го де­ла­ет­ся на по­ло­же­нии ру­ко­во­ди­те­ля го­су­дар­ства и его от­но­ше­ни­ях с за­ко­но­да­тель­ной и ис­пол­ни­тель­ной вла­стью. По­то­му что в та­кой си­сте­ме ори­ен­ти­ров лег­че най­ти от­вет на са­кра­мен­таль­ный во­прос: кто ру­ко­во­дит?

В за­ви­си­мо­сти от ста­ту­са гла­вы го­су­дар­ства и пра­во­во­го по­ло­же­ния пар­ла­мен­та, тра­ди­ци­он­но вы­де­ля­ют две ос­нов­ные раз­но­вид­но­сти рес­пуб­ли­кан­ской фор­мы прав­ле­ния: пре­зи­дент­ская и пар­ла­мент­ская рес­пуб­ли­ки.

Пре­зи­дент­ская рес­пуб­ли­ка

В усло­ви­ях пре­зи­дент­ской рес­пуб­ли­ки пол­но­мо­чия гла­вы го­су­дар­ства и гла­вы пра­ви­тель­ства со­сре­до­то­че­ны у пре­зи­ден­та. Он же фор­ми­ру­ет пра­ви­тель­ство, при огра­ни­чен­ном уча­стии пар­ла­мен­та.

Спо­соб из­бра­ния пре­зи­ден­та — вне­пар­ла­мент­ский.

Пра­ва на ро­спуск пар­ла­мен­та пре­зи­дент не име­ет, но и пар­ла­мент не име­ет пра­ва от­стра­нять от долж­но­сти ми­ни­стров с по­мо­щью во­ту­ма недо­ве­рия. Пра­ви­тель­ство (ми­нистр) от­вет­ствен­но толь­ко пе­ред пре­зи­ден­том, а не пе­ред пар­ла­мен­том — в этом глав­ный при­знак пре­зи­дент­ской рес­пуб­ли­ки.

Та­ко­вы, обоб­щен­но, спе­ци­фи­че­ские чер­ты пре­зи­дент­ской фор­мы прав­ле­ния. «Мо­дель­ным» при­ме­ром мож­но счи­тать США.

Пар­ла­мент­ская рес­пуб­ли­ка

Во­пре­ки за­ве­ре­ни­ям ини­ци­а­то­ров пар­ла­мент­ской рес­пуб­ли­ки, она яв­ля­ет­ся ме­нее рас­про­стра­нен­ной фор­мой прав­ле­ния, чем пре­зи­дент­ская. Се­го­дня пар­ла­мент­ски­ми рес­пуб­ли­ка­ми яв­ля­ют­ся Ав­стрия, Гре­ция, Бол­га­рия, Эсто­ния, Из­ра­иль, Ин­дия, Ир­лан­дия, Ислан­дия, Ли­ван, Ита­лия, Тур­ция, Вен­грия, ФРГ, Че­хия и не­ко­то­рые дру­гие го­су­дар­ства, к пе­реч­ню ко­то­рых на пост­со­вет­ском про­стран­стве недав­но до­ба­ви­лись Гру­зия и Ар­ме­ния.

Опыт по­след­них двух для Укра­и­ны по­ка­за­тель­ный, да­же зна­ко­вый, при­ни­мая во вни­ма­ние со­бы­тия по­след­не­го вре­ме­ни. Идея пар­ла­мент­ской рес­пуб­ли­ки в свое вре­мя увлек­ла Ми­ке­и­ла Са­а­ка­шви­ли — имен­но под за­вер­ше­ние его пре­зи­дент­ской ка­ден­ции. Но пар­ла­мент­ская рес­пуб­ли­ка в Гру­зии бы­ла внед­ре­на толь­ко вес­ной 2018 г. Са­а­ка­шви­ли не уда­лось, как он, ве­ро­ят­но, на­де­ял­ся, с пре­зи­дент­ской долж­но­сти вско­чить в крес­ло пре­мье­ра Гру­зии. А вот Серж Сарг­сян в Ар­ме­нии та­кую мо­дель смог ре­а­ли­зо­вать — и на про­шлой неде­ле мы уви­де­ли ре­зуль­та­ты тех­но­ло­гии ре­ин­кар­на­ции пре­зи­ден­та в об­ра­зе пре­мье­ра. След­ствие — «бар­хат­ная ре­во­лю­ция», от­став­ка вновь на­зна­чен­но­го пре­мье­ра и пра­ви­тель­ства, де­ста­би­ли­за­ция си­ту­а­ции в стране.

Обыч­но пар­ла­мент­ской рес­пуб­ли­кой счи­та­ют фор­му прав­ле­ния, при ко­то­рой во гла­ве го­су­дар­ства на­хо­дит­ся вы­бор­ное долж­ност­ное ли­цо, но пра­ви­тель­ство фор­ми­ру­ет­ся и дей­ству­ет толь­ко при усло­вии до­ве­рия (под­держ­ки пар­ла­мен­та или его ниж­ней па­ла­ты). Хо­тя это не яв­ля­ет­ся ак­си­о­мой. Су­ще­ству­ют раз­ные кон­сти­ту­ци­он­ные по­ло­же­ния и док­три­наль­ные взгля­ды, за­фик­си­ро­ван­ные в кон­сти­ту­ци­он­ном пра­ве за­ру­беж­ных стран, где вы­де­ля­ют­ся ос­нов­ные ха­рак­тер­ные осо­бен­но­сти пар­ла­мент­ской рес­пуб­ли­ки.

1. Прин­цип по­ли­ти­че­ско­го вер­хо­вен­ства пар­ла­мен­та. Лю­бое учре­жде­ние в си­сте­ме вы­ше­сто­я­щих ор­га­нов вла­сти ли­бо ста­вит­ся в за­ви­си­мость от пар­ла­мен­та, ли­бо со­хра­ня­ет по­ли­ти­че­скую ней­траль­ность.

2. Пра­ви­тель­ство яв­ля­ет­ся са­мо­сто­я­тель­ным кол­ле­ги­аль­ным ор­га­ном с ши­ро­ки­ми власт­ны­ми пол­но­мо­чи­я­ми. Оно фор­ми­ру­ет­ся од­но­ка­наль­ным пар­ла­мент­ским пу­тем из чис­ла ли­де­ров пар­тии, име­ю­щей боль­шин­ство в ниж­ней па­ла­те. Уча­стие пре­зи­ден­та в фор­ми­ро­ва­нии пра­ви­тель­ства но­сит су­гу­бо но­ми­наль­ный ха­рак­тер.

3. Гла­ва го­су­дар­ства не вла­де­ет зна­чи­мой по­ли­ти­че­ской вла­стью. Со­дер­жа­ние ре­ше­ний, при­ни­ма­е­мых пре­зи­ден­том, опре­де­ля­ет­ся обыч­но пар­ла­мен­том, пра­ви­тель­ством, ми­ни­стра­ми. Каж­дый акт, ко­то­рый из­да­ет пре­зи­дент, ста­но­вит­ся дей­ству­ю­щим толь­ко по­сле контр­ас­сиг­на­ции (contr — встреч­ное; assignation — под­пи­са­ние) пре­мьер-ми­ни­стра на об­ще­по­ли­ти­че­ских до­ку­мен­тах или ми­ни­стра, ко­гда акт ру­ко­во­ди­те­ля го­су­дар­ства ка­са­ет­ся со­от­вет­ству­ю­щей об­ла­сти управ­ле­ния. Пре­зи­дент не вла­де­ет пра­вом от­ла­га­тель­но­го ве­то на ре­ше­ние пар­ла­мен­та; он не мо­жет са­мо­сто­я­тель­но пред­ло­жить ре­фе­рен­дум; во­об­ще лю­бое его дей­ствие (в част­но­сти ро­спуск пар­ла­мен­та) тре­бу­ет со­гла­сия пра­ви­тель­ства. Сим­во­ли­че­ским яв­ля­ет­ся уча­стие гла­вы го­су­дар­ства и во внеш­ней по­ли­ти­ке — все ре­ше­ния при­ни­ма­ют пре­мьер-ми­нистр и ру­ко­во­ди­тель внеш­не­по­ли­ти­че­ско­го ве­дом­ства.

4. Прин­цип по­ли­ти­че­ской от­вет­ствен­но­сти пра­ви­тель­ства пе­ред пар­ла­мен­том. Пра­ви­тель­ство и ми­ни­стры от­вет­ствен­ны толь­ко пе­ред пар­ла­мен­том (как пра­ви­ло, пе­ред ниж­ней па­ла­той). Этот ин­сти­тут за­креп­лен в кон­сти­ту­ци­ях всех пар­ла­мент­ских рес­пуб­лик. При этих усло­ви­ях, на­при­мер, от­кло­не­ние пар­ла­мен­том важ­но­го пра­ви­тель­ствен­но­го за­ко­но­про­ек­та или пред­ло­же­ния рав­ня­ет­ся во­ту­му недо­ве­рия. Ре­зо­лю­цию о до­ве­рии при этом пред­ла­га­ет са­мо пра­ви­тель­ство, на­ста­и­вая, что в слу­чае непри­ня­тия оно уй­дет в от­став­ку. Что, в свою оче­редь, озна­ча­ет ро­спуск пар­ла­мен­та и но­вые выборы. Итак, угро­жая пар­ла­мен­ту ро­спус­ком, пра­ви­тель­ство до­би­ва­ет­ся при­ня­тия нуж­ных ему за­ко­нов.

5. По­вы­ше­ние ро­ли гла­вы пра­ви­тель­ства, опре­де­ля­ю­ще­го его по­ли­ти­ку, — од­на из со­вре­мен­ных тен­ден­ций раз­ви­тия си­сте­мы вза­и­мо­от­но­ше­ний вы­ше­сто­я­щих ор­га­нов го­су­дар­ства в пар­ла­мент­ской рес­пуб­ли­ке.

Ана­лиз черт пар­ла­мент­ской рес­пуб­ли­ки не бу­дет пол­ным, ес­ли не вспом­нить уни­каль­ную си­сте­му прав­ле­ния — из­ра­иль­скую. Это един­ствен­ная стра­на, ко­то­рая ре­а­ли­зо­ва­ла идею из­бра­ния гла­вы пра­ви­тель­ства непо­сред­ствен­но на­ро­дом при со­хра­не­нии по­ли­ти­че­ской от­вет­ствен­но­сти ка­би­не­та пе­ред пар­ла­мен­том. То есть на­ря­ду с пре­зи­ден­том, ко­то­ро­го из­би­ра­ет пар­ла­мент, дей­ству­ет все­на­род­но из­бран­ный пре­мьер-ми­нистр.

Вве­де­ние вы­бо­ров пре­мьер-ми­ни­стра здесь рас­смат­ри­ва­ли как сред­ство борь­бы про­тив про­из­во­ла пар­ла­мент­ских фрак­ций.

В Из­ра­и­ле ру­ко­во­ди­тель пра­ви­тель­ства обя­зан об­ра­щать­ся к гла­ве го­су­дар­ства толь­ко в двух слу­ча­ях: в слу­чае сво­ей доб­ро­воль­ной от­став­ки и ко­гда на­ме­рен до­сроч­но рас­пу­стить Кнес­сет (для это­го пре­мьер-ми­ни­стру нуж­но со­гла­сие пре­зи­ден­та). То есть от­каз гла­ве пра­ви­тель­ства в до­сроч­ном ро­спус­ке пар­ла­мен­та — един­ствен­ный власт­ный ры­чаг пре­зи­ден­та.

Ми­ни­стров на­зна­ча­ет пре­мьер-ми­нистр и утвер­жда­ет Кнес­сет. Не ме­нее по­ло­ви­ны ми­ни­стров долж­ны быть чле­на­ми Кнес­се­та. (Идея, озву­чен­ная Ар­се­ни­ем Яце­ню­ком от­но­си­тель­но це­ле­со­об­раз­но­сти сов­ме­ще­ния долж­но­стей ми­ни­стров и на­род­ных де­пу­та­тов, яв­но за­им­ство­ва­на из это­го опы­та). Уволь­не­ние ми­ни­стров яв­ля­ет­ся пре­ро­га­ти­вой пре­мье­ра. Кнес­сет так­же име­ет эту воз­мож­ность, но в огра­ни­чен­ных слу­ча­ях.

Кнес­сет име­ет пра­во вы­не­сти во­тум недо­ве­рия гла­ве пра­ви­тель­ства, а так­же мо­жет снять его с долж­но­сти в по­ряд­ке им­пич­мен­та, ес­ли то­го об­ви­нят в пре­ступ­ле­нии, или ес­ли ре­ше­ние о его сня­тии на­бе­рет 2/3 го­ло­сов. Со сво­ей сто­ро­ны, ру­ко­во­ди­тель пра­ви­тель­ства мо­жет ини­ци­и­ро­вать до­сроч­ный ро­спуск пар­ла­мен­та, ес­ли со­чтет, что «в Кнес­се­те сло­жи­лось боль­шин­ство, на­стро­ен­ное про­тив пра­ви­тель­ства, и это ме­ша­ет нор­маль­ной де­я­тель­но­сти пра­ви­тель­ства».

Из­ра­иль дей­стви­тель­но уни­ка­лен как непри­выч­ным спо­со­бом по­лу­че­ния долж­но­сти пре­мьер-ми­ни­стра, так и си­сте­мой функ­ци­о­ни­ро­ва­ния вы­ше­сто­я­щих ор­га­нов го­су­дар­ства, ко­то­рая от­ли­ча­ет­ся от всех клас­си­че­ских мо­де­лей. Но по ос­нов­но­му при­зна­ку — по­ли­ти­че­ской от­вет­ствен­но­сти ка­би­не­та ми­ни­стров пе­ред пар­ла­мен­том — Из­ра­иль мож­но от­не­сти к го­су­дар­ствам с пар­ла­мент­ской фор­мой прав­ле­ния.

Сме­шан­ные си­сте­мы

В ря­де раз­ви­тых стран прак­ти­ку­ют сме­шан­ные фор­мы прав­ле­ния, ко­то­рые еще на­зы­ва­ют пре­зи­дент­ско-пар­ла­мент­ски­ми, пар­ла­мент­ско-пре­зи­дент­ски­ми и да­же по­лу­пре­зи­дент­ски­ми. И хо­тя про­дол­жи­тель­ное вре­мя та­кие си­сте­мы счи­та­лись пе­ре­ход­ны­ми (к пре­зи­дент­ской или к пар­ла­мент­ской рес­пуб­ли­ке), сей­час кон­сти­ту­ци­он­ным пра­вом при­зна­ет­ся са­мо­сто­я­тель­ное су­ще­ство­ва­ние та­ких форм прав­ле­ния.

Стра­ны, прак­ти­ку­ю­щие сме­шан­ные си­сте­мы, услов­но мож­но по­де­лить на три груп­пы в за­ви­си­мо­сти от кон­сти­ту­ци­он­ных пре­ро­га­тив гла­вы го­су­дар­ства:

— с от­но­си­тель­но неболь­шим объ­е­мом пре­ро­га­тив пре­зи­ден­та (Фран­ция) — по­лу­пар­ла­мент­ская;

— со сред­ним объ­е­мом пре­ро­га­тив гла­вы го­су­дар­ства (Пор­ту­га­лия) — пар­ла­мент­ско-пре­зи­дент­ская;

— с силь­ны­ми пре­зи­дент­ски­ми пре­ро­га­ти­ва­ми (Фин­лян­дия) — по­лу­пре­зи­дент­ская.

Но здесь су­ще­ству­ют тон­ко­сти. По мне­нию из­вест­но­го оте­че­ствен­но­го спе­ци­а­ли­ста в об­ла­сти кон­сти­ту­ци­он­но­го пра­ва за­ру­беж­ных стран про­фес­со­ра В.ша­по­ва­ла, сущ­ность той или иной сме­шан­ной фор­мы прав­ле­ния опре­де­ля­ет­ся со­от­но­ше­ни­ем кон­сти­ту­ци­он­ных и ре­аль­ных пол­но­мо­чий в сфе­ре ис­пол­ни­тель­ной вла­сти, ко­то­ры­ми вла­де­ют пре­зи­дент и пре­мьер-ми­нистр.

Нуж­но учесть и то, что их ре­аль­ный ста­тус мо­жет ме­нять­ся в за­ви­си­мо­сти от об­ще­ствен­но-по­ли­ти­че­ских об­сто­я­тельств и да­же от ав­то­ри­те­та по­ли­ти­ков, за­ни­ма­ю­щих со­от­вет­ству­ю­щие долж­но­сти. По­след­нее утвер­жде­ние под­во­дит к вы­во­ду о клю­че­вой ро­ли имен­но но­си­те­лей по­ли­ти­че­ской куль­ту­ры, ко­то­рая опре­де­ля­ет эф­фек­тив­ность той или иной си­сте­мы прав­ле­ния. По­то­му что, как ви­дим, мно­же­ство раз­ви­тых стран ис­поль­зу­ют раз­ные си­сте­мы — клас­си­че­ские, ги­брид­ные и уни­каль­ные — и при этом эф­фек­тив­но раз­ви­ва­ют­ся. То есть фор­ма прав­ле­ния, бе­з­услов­но, важ­на, но не ме­нее важ­но — кто, как и с ка­кой це­лью ее ис­поль­зу­ет.

По­след­нее не раз под­твер­жда­лось в но­вей­шей ис­то­рии Укра­и­ны.

Про­бо­ва­ли все, но ни­че­го не по­мог­ло

Ес­ли ори­ен­ти­ро­вать­ся на ти­пич­ные при­зна­ки раз­ных рес­пуб­ли­кан­ских си­стем управ­ле­ния го­су­дар­ством, мож­но утвер­ждать, что в том или ином ви­де Укра­и­на на раз­ных ис­то­ри­че­ских эта­пах экс­пе­ри­мен­ти­ро­ва­ла прак­ти­че­ски со все­ми ва­ри­ан­та­ми (кро­ме, ко­неч­но, из­ра­иль­ско­го).

1991–1995 гг. — пе­ри­од за­кла­ды­ва­ния ос­нов для функ­ци­о­ни­ро­ва­ния по­лу­пре­зи­дент­ской (пре­зи­дент­ско­пар­ла­мент­ской) фор­мы прав­ле­ния.

Пре­зи­дент­ская долж­ность по­яви­лась в Укра­ине со­глас­но За­ко­ну УССР от 5 июля 1991 г. «Об учре­жде­нии по­ста Пре­зи­ден­та Укра­ин­ской ССР и вне­се­нии из­ме­не­ний и до­пол­не­ний в Кон­сти­ту­цию (Ос­нов­но­го За­ко­на) Укра­ин­ской ССР».

Обра­тим вни­ма­ние на та­кую ин­три­гу­ю­щую по­дроб­ность, ко­то­рую дав­но за­бы­ли, а не­ко­то­рые из ны­неш­них ру­ко­во­ди­те­лей го­су­дар­ства точ­но и не зна­ли ни­ко­гда: пре­зи­дент (со­глас­но За­ко­ну УССР от 5 июля 1991 г. «О Пре­зи­ден­те Укра­ин­ской ССР») про­воз­гла­шал­ся гла­вой го­су­дар­ства и гла­вой ис­пол­ни­тель­ной вла­сти!

То есть кро­ме функ­ций гла­вы го­су­дар­ства как га­ран­та Кон­сти­ту­ции пре­зи­дент Укра­и­ны дол­жен был осу­ществ­лять ру­ко­вод­ство и на­прав­лять ис­пол­ни­тель­ную де­я­тель­ность пра­ви­тель­ства. Он имел пра­во: осво­бож­дать от долж­но­стей всех чле­нов пра­ви­тель­ства; от­ме­нять ак­ты Ка­би­не­та ми­ни­стров; ре­ор­га­ни­зо­вы­вать и лик­ви­ди­ро­вать ми­ни­стер­ства, ве­дом­ства и дру­гие ор­га­ны ис­пол­ни­тель­ной вла­сти; на­зна­чать и осво­бож­дать от долж­но­стей ру­ко­во­ди­те­лей этих ор­га­нов. Так­же пре­зи­дент дол­жен был по­да­вать в пар­ла­мент про­ект гос­бюд­же­та, что да­ва­ло ему воз­мож­ность ре­аль­но ру­ко­во­дить де­я­тель­но­стью пра­ви­тель­ства.

Пре­зи­дент, од­на­ко, был су­ще­ствен­но за­ви­сим от пар­ла­мент­ско­го боль­шин­ства: без под­держ­ки Вер­хов­ной Ра­ды он не мог ни от­пра­вить пре­мьер­ми­ни­стра в от­став­ку, ни про­ве­сти на­зна­че­ние на эту долж­ность. А Вер­хов­ная Ра­да мог­ла от­пра­вить пре­зи­ден­та в от­став­ку.

1995–1996 гг. — пе­ри­од при­бли­же­ния к пре­зи­дент­ской фор­ме прав­ле­ния со­глас­но Кон­сти­ту­ци­он­но­му до­го­во­ру меж­ду Вер­хов­ной Ра­дой Укра­и­ны и Пре­зи­ден­том Укра­и­ны от 8 июня 1995 го­да.

Кон­сти­ту­ци­он­ный до­го­вор да­вал гла­ве го­су­дар­ства пол­но­мо­чия на­зна­чать пре­мьер-ми­ни­стра и фор­ми­ро­вать пра­ви­тель­ство без уча­стия пар­ла­мен­та. Пре­зи­дент по­лу­чил пра­во: на­зна­чать и уволь­нять ко­ман­до­ва­ние Во­ору­жен­ных сил; по­да­вать кан­ди­да­ту­ры для на­зна­че­ния Вер­хов­ной Ра­дой пред­се­да­те­лей Кон­сти­ту­ци­он­но­го, Вер­хов­но­го, Выс­ше­го ар­бит­раж­но­го су­дов и гла­вы На­ци­о­наль­но­го бан­ка Укра­и­ны. Со­зда­ние, ре­ор­га­ни­за­ция и лик­ви­да­ция ми­ни­стерств, ве­домств, дру­гих ор­га­нов ис­пол­ни­тель­ной вла­сти, от­ме­на ак­тов цен­траль­ных и мест­ных ор­га­нов го­су­дар­ствен­ной вла­сти, управ­ле­ние иму­ще­ством, на­хо­дя­щим­ся в об­ще­го­су­дар­ствен­ной соб­ствен­но­сти, — это и мно­гое дру­гое по­па­ло в сфе­ру пре­зи­дент­ских пол­но­мо­чий.

1996–2004 гг. — пе­ри­од воз­вра­ще­ния к пре­зи­дент­ско-пар­ла­мент­ской фор­ме прав­ле­ния. Но­вая Кон­сти­ту­ция Укра­и­ны, при­ня­тая Вер­хов­ной Ра­дой 28 июня 1996 г., фор­маль­но вы­ве­ла ру­ко­во­ди­те­ля го­су­дар­ства за пре­де­лы ис­пол­ни­тель­ной вла­сти, он стал оли­це­тво­ре­ни­ем го­су­дар­ства и го­су­дар­ствен­ной вла­сти в це­лом, а не от­дель­ной ее вет­ви.

Но при этом пре­зи­дент по­лу­чал боль­шие пол­но­мо­чия, а имен­но:

— рас­пус­кать пар­ла­мент, ес­ли на про­тя­же­нии 30 дней од­ной оче­ред­ной сес­сии пле­нар­ные за­се­да­ния не мо­гут на­чать­ся;

— на­зна­чать все­укра­ин­ский ре­фе­рен­дум от­но­си­тель­но из­ме­не­ний Кон­сти­ту­ции Укра­и­ны;

— пра­во ве­то от­но­си­тель­но при­ня­тых Вер­хов­ной Ра­дой за­ко­нов со сле­ду­ю­щим воз­вра­том их в ВР на по­втор­ное рас­смот­ре­ние;

— на­зна­чать по со­гла­сию Вер­хов­ной Ра­ды пре­мьер-ми­ни­стра и при­ни­мать ре­ше­ние о его от­став­ке; на­зна­чать по пред­став­ле­нию пре­мьер-ми­ни­стра чле­нов пра­ви­тель­ства, ру­ко­во­ди­те­лей дру­гих цен­траль­ных ор­га­нов ис­пол­ни­тель­ной вла­сти, а так­же глав мест­ных го­су­дар­ствен­ных ад­ми­ни­стра­ций и пре­кра­щать их пол­но­мо­чия;

— на­зна­чать треть со­ста­ва Кон­сти­ту­ци­он­но­го су­да Укра­и­ны, а так­же об­ра­зо­вы­вать су­ды.

Да­же этот, да­ле­ко не пол­ный пе­ре­чень пре­зи­дент­ских пол­но­мо­чий да­ет воз­мож­ность кон­ста­ти­ро­вать — гла­ва го­су­дар­ства остал­ся до­ми­ни­ру­ю­щим эле­мен­том оте­че­ствен­ной си­сте­мы.

2006–2010 гг. — пе­ре­ход Укра­и­ны от пре­зи­дент­ско-пар­ла­мент­ской к пар­ла­мент­ско-пре­зи­дент­ской рес­пуб­ли­ке.

Пре­зи­дент стал за­ви­си­мым от пар­ла­мен­та в опре­де­ле­нии кан­ди­да­ту­ры на долж­ность пре­мьер-ми­ни­стра и утра­тил пра­во от­пра­вить его в от­став­ку. Вли­я­ние гла­вы го­су­дар­ства на на­зна­че­ние и уволь­не­ние ми­ни­стров бы­ло огра­ни­че­но долж­но­стя­ми ми­ни­стра обо­ро­ны и ми­ни­стра ино­стран­ных дел, ко­то­рые на­зна­ча­ют­ся Вер­хов­ной Ра­дой по пре­зи­дент­ско­му пред­став­ле­нию.

За пре­зи­ден­том оста­лось пра­во толь­ко при­оста­нав­ли­вать дей­ствие ак­тов Ка­би­не­та ми­ни­стров Укра­и­ны (а не от­ме­нять, как ра­нее).

За пре­зи­ден­том со­хра­ня­лось пра­во на­зна­чать глав мест­ных го­су­дар­ствен­ных ад­ми­ни­стра­ций, но «по пред­став­ле­нию Ка­би­не­та ми­ни­стров Укра­и­ны».

2010–2013 гг. — воз­врат к пре­зи­дент­ско-пар­ла­мент­ской рес­пуб­ли­ке.

2014 год и по сей день — по­втор­ный воз­врат к пар­ла­мент­ско-пре­зи­дент­ской фор­ме прав­ле­ния в фор­маль­ном смыс­ле. По­сколь­ку ре­аль­но, учи­ты­вая фак­ти­че­ское вли­я­ние пре­зи­ден­та на все вет­ви вла­сти, функ­ци­о­ни­ро­ва­ние го­су­дар­ства про­хо­дит в пре­зи­дент­ско-пар­ла­мент­ском фор­ма­те.

Пар­ла­мент­ская рес­пуб­ли­ка и вер­хо­вен­ство по­ли­ти­че­ско­го цир­ка?

Во­прос о при­чи­нах ны­неш­ней ак­ти­ви­за­ции «кон­сти­ту­ци­он­ных ре­фор­ма­то­ров» — клю­че­вой. Ис­то­ри­че­ские усло­вия со­всем не ука­зы­ва­ют на необ­хо­ди­мость сроч­но­го из­ме­не­ния го­су­дар­ствен­но­го устрой­ства, тем бо­лее в сто­ро­ну пар­ла­мент­ской фор­мы прав­ле­ния. Ведь в усло­ви­ях агрес­сии, во­ору­жен­но­го кон­флик­та, со­ци­аль­но-эко­но­ми­че­ско­го и по­ли­ти­че­ско­го кри­зи­са в об­ще­стве есть за­прос на силь­ную, эф­фек­тив­ную, ста­биль­ную власть. Пе­ре­ход­ные пе­ри­о­ды, свя­зан­ные с из­ме­не­ни­ем си­сте­мы и тра­ди­ци­он­ным пе­ре­рас­пре­де­ле­ни­ем власт­ных ры­ча­гов, в та­ких усло­ви­ях опас­ны и вред­ны.

Про­бле­мой яв­ля­ет­ся невоз­мож­ность обес­пе­чить по­ли­ти­че­ское вер­хо­вен­ство пар­ла­мен­та (что яв­ля­ет­ся глав­ным усло­ви­ем функ­ци­о­ни­ро­ва­ния имен­но пар­ла­мент­ской мо­де­ли) — как из-за на­ли­чия кри­зи­са пар­ла­мен­та­риз­ма в це­лом, так и из-за от­сут­ствия устой­чи­во­го из­би­ра­тель­но­го за­ко­но­да­тель­ства, со­от­вет­ству­ю­ще­го имен­но та­ким по­треб­но­стям.

Наи­бо­лее адек­ват­ной для пар­ла­мент­ской рес­пуб­ли­ки яв­ля­ет­ся про­пор­ци­о­наль­ная из­би­ра­тель­ная си­сте­ма, ко­то­рую при­ме­ня­ет по­дав­ля­ю­щее боль­шин­ство стран. В Укра­ине по­сле вступ­ле­ния в си­лу Кон­сти­ту­ции Укра­и­ны в ре­дак­ции 2004 г. на пар­ла­мент­ских оче­ред­ных вы­бо­рах 2006-го и вне­оче­ред­ных 2007-го, в со­от­вет­ствии с ду­хом пар­ла­мент­ско-пре­зи­дент­ской рес­пуб­ли­ки, бы­ло предо­став­ле­но пре­иму­ще­ство имен­но этой из­би­ра­тель­ной си­сте­ме. Но ре­зуль­тат разо­ча­ро­вал: непро­зрач­ность и лич­ное вли­я­ние ру­ко­вод­ства по­ли­ти­че­ских пар­тий на фор­ми­ро­ва­ние из­би­ра­тель­ных спис­ков, про­да­жа мест по­слу­жи­ли при­чи­ной со­от­вет­ству­ю­ще­го ка­че­ства пар­ла­мен­та. А су­ще­ство­ва­ние бло­ков как субъ­ек­тов из­би­ра­тель­но­го про­цес­са то­гда фак­ти­че­ски сде­ла­ло невоз­мож­ным фор­ми­ро­ва­ние устой­чи­вой ко­а­ли­ции де­пу­тат­ских фрак­ций.

По­сле этих неудач­ных по­пы­ток Укра­и­на вер­ну­лась к сме­шан­ной из­би­ра­тель­ной си­сте­ме. И сей­час но­во­яв­лен­ные при­вер­жен­цы пар­ла­мент­ской рес­пуб­ли­ки не де­мон­стри­ру­ют же­ла­ния да­же за­ло­жить ос­но­ву для фор­ми­ро­ва­ния в бу­ду­щем пар­ла­мен­те по про­пор­ци­о­наль­ной из­би­ра­тель­ной си­сте­ме с от­кры­ты­ми спис­ка­ми. Ими­ти­руя бур­ную де­я­тель­ность во­круг при­ня­тия Из­би­ра­тель­но­го ко­дек­са, «пе­ре­би­вая» про­цесс вне­се­ни­ем па­рал­лель­ных се­ми из­би­ра­тель­ных за­ко­но­про­ек­тов, все про­власт­ные по­ли­ти­че­ские си­лы в дей­стви­тель­но­сти пы­та­ют­ся со­хра­нить сме­шан­ную из­би­ра­тель­ную си­сте­му.

Сле­ду­ю­щее предо­сте­ре­же­ние ка­са­ет­ся еще од­но­го клю­че­во­го при­зна­ка пар­ла­мент­ской рес­пуб­ли­ки — од­но­ка­наль­но­го, пар­ла­мент­ско­го спо­со­ба фор­ми­ро­ва­ния пра­ви­тель­ства. Как пра­ви­ло, пра­ви­тель­ство фор­ми­ру­ет­ся ли­де­ром пар­тии, став­шей по­бе­ди­тель­ни­цей пар­ла­мент­ских го­нок, из чис­ла топ-по­ли­ти­ков этой пар­тии или пар­тий, вхо­дя­щих в пар­ла­мент­скую ко­а­ли­цию. Уча­стие гла­вы го­су­дар­ства в этих про­це­ду­рах име­ет су­гу­бо но­ми­наль­ный ха­рак­тер.

Но сей­час в Укра­ине на кон­сти­ту­ци­он­ном уровне за­ло­жен по­чти имен­но та­кой, фак­ти­че­ски пар­ла­мент­ский, ме­ха­низм фор­ми­ро­ва­ния пра­ви­тель­ства. Раз­ве что за ис­клю­че­ни­ем ми­ни­стров ино­стран­ных дел и обо­ро­ны, ко­то­рых пар­ла­мент на­зна­ча­ет по пред­став­ле­нию пре­зи­ден­та. Сле­до­ва­тель­но, при­вер­жен­цы пар­ла­мент­ской рес­пуб­ли­ки долж­ны бы­ли бы уже дав­но до­ка­зать пре­иму­ще­ства та­кой фор­мы прав­ле­ния при фор­ми­ро­ва­нии пра­ви­тель­ства!

И они «до­ка­за­ли»! До­ста­точ­но вспом­нить тра­ги­ко­ми­че­скую ис­то­рию фор­ми­ро­ва­ния по­след­не­го со­ста­ва пра­ви­тель­ства, ко­то­рая яв­ля­ет­ся кон­цен­тра­том по­ли­ти­че­ских зло­упо­треб­ле­ний, на­ру­ше­ний Кон­сти­ту­ции Укра­и­ны, за­ко­нов о Кабмине и Ре­гла­мен­те пар­ла­мен­та. Вспом­ним — это про­изо­шло в усло­ви­ях, ко­гда уже не су­ще­ство­ва­ло ко­а­ли­ции де­пу­тат­ских фрак­ций. Хо­тя Па­ру­бий и при­ду­мал вер­сию о на­ли­чии ми­фи­че­ских 226 под­пи­сей с уче­том внефрак­ци­он­ных Ан­ны Гоп­ко и Ко, под­кре­пить ее со­от­вет­ству­ю­щи­ми до­ка­за­тель­ства­ми не уда­лось и по сей день.

Вла­ди­мир Грой­сман пред­став­лял на рас­смот­ре­ние пар­ла­мен­та со­став но­во­го Ка­б­ми­на, еще оста­ва­ясь на­род­ным де­пу­та­том, не бу­дучи пре­мье­ром, фор­маль­но всту­пив в долж­ность. Пре­зи­дент так и не удо­су­жил­ся вне­сти со­от­вет­ству­ю­щие пред­став­ле­ния на двух сво­их квот­ных ми­ни­стров. Не­ко­то­рые ми­ни­стры, «пе­ре­шед­шие» в со­став но­во­го Ка­б­ми­на из-за по­спеш­но­сти нар­де­па Грой­сма­на, ока­за­лись и на­хо­дят­ся по сей день фак­ти­че­ски в ста­ту­се уво­лен­ных. По­сколь­ку, по «ре­фор­ма­тор­ской» ло­ги­ке, сна­ча­ла был утвер­жден но­вый со­став пра­ви­тель­ства, а по­том уво­ле­ны с долж­но­стей чле­ны Ка­б­ми­на. От­дель­ная «пес­ня» — ма­ни­пу­ля­ция с про­грам­мой дей­ствий пра­ви­тель­ства. В пар­ла­мент бы­ли пред­став­ле­ны бу­ма­ги, ко­то­рые пред­ло­жи­ли счи­тать «про­грам­мой дей­ствий», с тре­тьей по­пыт­ки, по на­сто­я­нию спи­ке­ра Па­ру­бия, то, что ни­кто не чи­тал, не об­суж­дал, бы­ло по­да­но как про­грам­ма дей­ствий пра­ви­тель­ства.

Мож­но из­ме­нить си­сте­му, но па­то­ло­ги­че­ская склон­ность к ма­ни­пу­ля­ци­ям не из­ме­нит­ся. Лю­ди, на­ста­и­ва­ю­щие на из­ме­не­нии Кон­сти­ту­ции, по опре­де­ле­нию не же­ла­ют, не спо­соб­ны жить по ее тре­бо­ва­ни­ям. Наш пе­чаль­ный опыт до­ка­зы­ва­ет, что оте­че­ствен­ные по­ли­ти­ки спо­соб­ны обой­ти лю­бое пред­пи­са­ние и ис­ка­зить лю­бую мо­дель. Внед­ре­ние ме­ха­низ­ма за­кры­тых из­би­ра­тель­ных спис­ков не при­ве­ло к ожи­да­е­мо­му при­вле­че­нию в по­ли­ти­че­ские ко­ман­ды про­фес­си­о­на­лов, а толь­ко об­лег­чи­ло по­па­да­ние в пар­ла­мент род­ствен­ни­ков и дру­зей во­ждей, при­слу­ги оли­гар­хов и эмис­са­ров пар­тий­ных спон­со­ров. По­яв­ле­ние ин­сти­ту­та ко­а­ли­ции не уси­ли­ло от­вет­ствен­ность вла­сти, а лишь упро­сти­ло спо­соб пе­ре­рас­пре­де­ле­ния кон­тро­ля над де­неж­ны­ми по­то­ка­ми.

Так кто же ру­ко­во­дит?

Экс­тра­по­ли­руя «стра­те­ги­че­скую идею» на со­вре­мен­ные усло­вия, на­до за­тро­нуть и од­ну из глав­ных осо­бен­но­стей вза­и­мо­от­но­ше­ний пра­ви­тель­ства и пар­ла­мен­та в пар­ла­мент­ской рес­пуб­ли­ке — ре­ша­ю­щее вли­я­ние на за­ко­но­да­тель­ный про­цесс. Со­глас­но ста­ти­сти­ке за­пад­но­ев­ро­пей­ских стран, свы­ше 90 про­цен­тов за­ко­но­про­ек­тов, ко­то­рые ста­но­вят­ся за­ко­на­ми, по­да­ет пра­ви­тель­ство. В Укра­ине же уро­вень пар­ла­мент­ской под­держ­ки пра­ви­тель­ствен­ных за­ко­но­да­тель­ных ини­ци­а­тив в те­че­ние по­след­них че­ты­рех лет со­став­ля­ет толь­ко 25 про­цен­тов. То есть тра­ди­ци­он­ное пар­ла­мент­ско-пра­ви­тель­ствен­ное ин­сти­ту­ци­он­ное со­труд­ни­че­ство в Укра­ине на­по­ми­на­ет, ско­рее, об­ще­ние сле­по­го с глу­хо­не­мым.

Вме­сто это­го на­блю­да­ет­ся су­пер­ак­тив­ная под­держ­ка пар­ла­мен­том пре­зи­дент­ских ини­ци­а­тив. А фон­та­ни­ру­ю­щая за­ко­но­да­тель­ная ак­тив­ность са­мо­го гла­вы го­су­дар­ства сви­де­тель­ству­ет о пе­ре­хва­те им как кон­сти­ту­ци­он­ных, так и за­ко­но­да­тель­ных ини­ци­а­тив. То есть и пра­ви­тель­ство, и пар­ла­мент утра­ти­ли предо­став­лен­ные имен­но им пре­иму­ще­ства в за­ко­но­да­тель­ной сфе­ре. Сле­до­ва­тель­но, ар­гу­мен­ты «за пар­ла­мент­скую рес­пуб­ли­ку» яв­ля­ют­ся про­сто ник­чем­ны­ми, ес­ли сам за­ко­но­да­тель­ный ор­ган не по­ни­ма­ет (не же­ла­ет или не мо­жет по­нять) сво­е­го ин­сти­ту­ци­он­но­го пред­на­зна­че­ния и прак­ти­че­ски не поль­зу­ет­ся им!

Та­кая же неве­се­лая кар­ти­на и в сфе­ре ис­пол­ни­тель­ной вла­сти. В пар­ла­мент­ской рес­пуб­ли­ке клю­че­вы­ми ин­сти­ту­ци­он­ны­ми иг­ро­ка­ми яв­ля­ют­ся пар­ла­мент и пра­ви­тель­ство. По­это­му во­прос пар­ла­мент­ской от­вет­ствен­но­сти пра­ви­тель­ства и непо­сред­ствен­но ее фор­мы вы­хо­дят на пер­вый план. Ведь пра­ви­тель­ство ре­а­ли­зо­вы­ва­ет свои пол­но­мо­чия до тех пор, по­ка его под­дер­жи­ва­ет пар­ла­мент.

Тра­ди­ци­он­но вы­де­ля­ют две ос­нов­ные фор­мы от­вет­ствен­но­сти пра­ви­тель­ства: во­тум недо­ве­рия и от­каз в до­ве­рии. Хо­тя про­це­дур, с по­мо­щью ко­то­рых про­ис­хо­дит при­вле­че­ние пра­ви­тель­ства к от­вет­ствен­но­сти, зна­чи­тель­но боль­ше. Но на со­вре­мен­ном эта­пе об­щей тен­ден­ци­ей в раз­ви­тии пар­ла­мент­ских стран яв­ля­ет­ся умень­ше­ние ро­ли т.н. кар­ди­наль­ных средств кон­тро­ля в поль­зу ме­то­дов без санк­ций (осу­ществ­ле­ние пар­ла­мент­ско­го кон­тро­ля в ви­де за­про­сов, слу­ша­ний, от­че­та пра­ви­тель­ства о вы­пол­не­нии бюд­же­та и т.п., как это про­ис­хо­дит в Бель­гии, Да­нии, Ита­лии, Ни­дер­лан­дах или Но­р­ве­гии).

И ес­ли с ре­гу­ляр­ны­ми слу­ша­ни­я­ми или ча­са­ми пра­ви­тель­ства в пар­ла­мен­те в Укра­ине все об­сто­ит бла­го­по­луч­но, то от­но­си­тель­но жест­ких форм пар­ла­мент­ской от­вет­ствен­но­сти пра­ви­тель­ства вновь на­чи­на­ет­ся по­ли­ти­че­ский цирк. Кон­сти­ту­ци­ей Укра­и­ны преду­смот­ре­на про­це­ду­ра во­ту­ма недо­ве­рия, но ны­неш­ние власть пре­дер­жа­щие и здесь от­да­ют пред­по­чте­ние ма­ни­пу­ля­ци­ям и от­кро­вен­но­му пре­не­бре­же­нию нор­ма­ми и пред­пи­са­ни­я­ми Ос­нов­но­го За­ко­на. Яр­кий при­мер — про­цесс уволь­не­ния преды­ду­ще­го пра­ви­тель­ства Ар­се­ния Яце­ню­ка. Сна­ча­ла — 16 фев­ра­ля 2016 г. — пар­ла­мен­та­рии фак­ти­че­ски под­дер­жа­ли во­тум недо­ве­рия пра­ви­тель­ству, от­кло­нив от­чет Ка­б­ми­на и при­знав его де­я­тель­ность неудо­вле­тво­ри­тель­ной. А че­рез два ме­ся­ца — 14 ап­ре­ля 2016 г. — при­зна­ли свое по­ста­нов­ле­ние, ко­то­рым вы­ра­зи­ли во­тум недо­ве­рия, утра­тив­шим си­лу. И... при­ня­ли от­став­ку Яце­ню­ка с по­че­стя­ми. И все это — од­ним «па­кет­ным» по­ста­нов­ле­ни­ем с од­но­вре­мен­ным на­зна­че­ни­ем нар­де­па Грой­сма­на на долж­ность но­во­го пре­мьер-ми­ни­стра.

Кар­ти­на бу­дет непол­ной, ес­ли не за­тро­нуть роль и ме­сто «то­го-кто­ру­ко­во­дит» — пре­зи­ден­та. Вы­ше уже упо­ми­на­лось, что в пар­ла­мент­ских рес­пуб­ли­ках гла­ва го­су­дар­ства не име­ет су­ще­ствен­ной по­ли­ти­че­ской во­ли. Пре­зи­дент в усло­ви­ях пар­ла­мент­ской рес­пуб­ли­ки фор­маль­но на­де­ля­ет­ся зна­чи­тель­ны­ми пол­но­мо­чи­я­ми, но прак­ти­че­ски по­чти не вли­я­ет на осу­ществ­ле­ние го­су­дар­ствен­ной вла­сти.

Та­ким об­ра­зом пре­зи­дент, ко­то­рый сей­час в Укра­ине яв­ля­ет­ся гла­вой го­су­дар­ства и вы­сту­па­ет от его име­ни, яв­ля­ет­ся га­ран­том го­су­дар­ствен­но­го су­ве­ре­ни­те­та, тер­ри­то­ри­аль­ной це­лост­но­сти Укра­и­ны, га­ран­том со­блю­де­ния Кон­сти­ту­ции, прав и сво­бод че­ло­ве­ка и в зна­чи­тель­ной сте­пе­ни — и тео­ре­ти­че­ски, и прак­ти­че­ски — яв­ля­ет­ся ар­бит­ром в по­ли­ти­че­ской ор­га­ни­за­ции вла­сти, в усло­ви­ях пар­ла­мент­ской рес­пуб­ли­ки ста­нет аб­со­лют­но неса­мо­сто­я­тель­ной, но­ми­наль­ной фи­гу­рой. При­ем­ле­мо ли это имен­но сей­час для Укра­и­ны? С уче­том незре­ло­сти всех со­став­ля­ю­щих пар­ла­мен­та­риз­ма в Укра­ине, нес­фор­ми­ро­ван­но­сти его тра­ди­ций и непра­виль­ных при­вы­чек ру­ко­во­ди­те­лей ис­пол­ни­тель­ной вла­сти в от­но­ше­ни­ях с за­ко­но­да­тель­ной, эта «ре­фор­ма» поль­зы од­но­знач­но не при­не­сет.

Ре­ше­ние в дей­стви­тель­но­сти ле­жит в дру­гой плос­ко­сти, ко­то­рую мы уже за­тра­ги­ва­ли. При лю­бой си­сте­ме управ­ле­ния го­су­дар­ством ре­ша­ю­щую роль мо­жет сыг­рать из­бра­ние на долж­ность пре­зи­ден­та про­фес­си­о­наль­но­го, с го­су­дар­ствен­ным опы­том, вы­со­ко­куль­тур­но­го че­ло­ве­ка преж­де все­го в пра­во­вом и, что не ме­нее важ­но, по­ли­ти­че­ском смыс­ле. Че­ло­ве­ка не из оли­гар­хич­но-биз­не­со­вой сфе­ры, не отя­го­щен­но­го ин­стинк­та­ми соб­ствен­но­го обо­га­ще­ния и жад­но­стью вла­сти ра­ди вла­сти, с на­бо­ром доб­ро­де­тель­ных ка­честв.

По­ни­маю, что это зву­чит в опре­де­лен­ной сте­пе­ни иде­а­ли­сти­че­ски. Но и счи­тать, что из­ме­не­ние фор­мы прав­ле­ния без из­ме­не­ния но­си­те­лей по­ли­ти­че­ской куль­ту­ры — по­лез­ный для го­су­дарств шаг, — это ил­лю­зия.

И вы­вод по­лу­ча­ет­ся про­зрач­ный — ини­ци­а­то­ры про­цес­са пе­ре­хо­да к пар­ла­мент­ской рес­пуб­ли­ке уже неод­но­крат­но под­твер­жда­ли пол­ное от­сут­ствие мо­раль­но-по­ли­ти­че­ских и пра­во­вых ори­ен­ти­ров. Со­вре­мен­ная власть име­ла и име­ет все пол­но­мо­чия и воз­мож­но­сти в усло­ви­ях дей­ству­ю­щей пар­ла­мент­ско-пре­зи­дент­ской мо­де­ли обес­пе­чи­вать го­су­дар­ству раз­ви­тие, а лю­дям — до­ста­точ­ный уро­вень жиз­ни.

За­то из­ме­не­ние мо­де­ли эти по­ли­ти­ки рас­смат­ри­ва­ют как удач­ный пред­вы­бор­ный мем и сред­ство со­хра­не­ния соб­ствен­ных по­зи­ций во вла­сти. Да­же боль­ше — с воз­мож­ным пе­ре­рас­пре­де­ле­ни­ем «ла­ко­мых» ры­ча­гов вли­я­ния и пол­но­мо­чий. За­ме­ча­тель­ная те­ма для под­ко­вер­ных тор­гов, ко­то­ры­ми они под­ме­ни­ли го­су­дар­ствен­ное управ­ле­ние. Ведь ин­сти­ту­ци­он­ное ослаб­ле­ние гла­вы го­су­дар­ства ав­то­ма­ти­че­ски уси­ли­ва­ет роль ру­ко­во­ди­те­ля пра­ви­тель­ства, ко­то­рый в укра­ин­ских ре­а­ли­ях, мож­но спро­гно­зи­ро­вать, бу­дет иметь не огра­ни­чен­ное ни­чем и ни­кем вли­я­ние, ко­то­рым за­хо­чет вос­поль­зо­вать­ся «на пол­ную».

Ведь глав­ное для них, не за­бы­вай­те, — кто ру­ко­во­дит...

Но по­ка Мин­фин ищет ва­ри­ан­ты ре­ше­ния про­блем, на Пе­чер­ских хол­мах оза­бо­че­ны по­ис­ком воз­мож­но­стей про­пет­лять, пе­ре­хит­рить и взять на сла­бо.

Это при том, что есть все шан­сы за­кон­чить те­ку­щую про­грам­му со­труд­ни­че­ства рань­ше сро­ка. По­лу­че­ние тран­ша в по­след­нем квар­та­ле 2018-го ма­ло­ве­ро­ят­но, МВФ со­зна­тель­но не до­пус­ка­ет сце­на­ри­ев, при ко­то­рых вы­де­ле­ние тран­шей мог­ло бы стать ры­ча­гом дав­ле­ния или пред­ме­том тор­га во вре­мя бюд­жет­но­го про­цес­са. В пер­вом квар­та­ле 2019-го, в пред­две­рии вы­бо­ров, транш из тех же со­об­ра­же­ний вы­да­вать то­же не ста­нут. Вто­рой квар­тал 2018-го бли­зит­ся к эк­ва­то­ру, но да­же ори­ен­ти­ро­воч­ных сро­ков при­ез­да мис­сии еще нет — пе­ре­го­во­ры про­дол­жа­ют­ся без ма­ло­го год. Оста­ет­ся тре­тий квар­тал 2018-го. При этом на се­го­дняш­ний день нет уве­рен­но­сти в том, что мы го­то­вы и вы­пол­ня­ем усло­вия для по­лу­че­ния по­след­не­го тран­ша.

Про­ект за­ко­на об Ан­ти­кор­руп­ци­он­ном су­де при­нят в пер­вом чте­нии, ко вто­ро­му чте­нию по­да­но по­ряд­ка двух ты­сяч по­пра­вок, при этом со­гла­сия по ря­ду прин­ци­пи­аль­ных по­ло­же­ний за­ко­но­про­ек­та до сих пор нет. И не ис­клю­чен ва­ри­ант, что ито­го­вый до­ку­мент МВФ не устро­ит. У Фон­да есть де­ся­ток прин­ци­пи­аль­ных за­ме­ча­ний к за­ко­но­про­ек­ту, ка­са­ю­щих­ся про­це­ду­ры от­бо­ра су­дей, юрис­дик­ции су­да, по­ло­же­ний за­ко­на, за­тя­ги­ва­ю­щих со­зда­ние ве­дом­ства. На се­го­дняш­ний день ряд этих прин­ци­пи­аль­ных во­про­сов еще не ре­шен — нет со­гла­со­ван­ной по­зи­ции. За­то Ка­б­мин раз­ро­дил­ся оче­ред­ной, на этот раз ан­ти­кор­руп­ци­он­ной, стра­те­ги­ей, ко­то­рая пред­по­ла­га­ет со­зда­ние Ан­ти­кор­руп­ци­он­но­го су­да. Ти­пич­ный для укра­ин­ской вла­сти спо­соб вы­пол­нять обя­за­тель­ства пе­ред МВФ, лишь де­кла­ри­руя их вы­пол­не­ние: вме­сто при­ва­ти­за­ции пред­ла­гая за­кон о при­ва­ти­за­ции, вме­сто ре­фор­мы гос­бан­ков — стра­те­гию этой ре­фор­мы, вме­сто ре­фор­мы фис­каль­ной служ­бы — план по ее ре­фор­ми­ро­ва­нию и проч. Мо­жет, и в этот раз трюк сра­бо­та­ет. Хо­тя участ­ни­ки пе­ре­го­вор­но­го про­цес­са в Ва­шинг­тоне в один го­лос за­яв­ля­ют, что по это­му пунк­ту МВФ тор­го­вать­ся не на­ме­рен и про­дол­жит на­ста­и­вать на том, что­бы все его за­ме­ча­ния к про­ек­ту за­ко­на бы­ли учте­ны.

Во­прос с ры­ноч­ной це­ной га­за пра­ви­тель­ство так­же от­ло­жи­ло. И хо­тя, по дан­ным ZN.UA, ни один из пред­ло­жен­ных ра­нее ва­ри­ан­тов при­ве­де­ния сто­и­мо­сти га­за к уров­ню им­порт­но­го па­ри­те­та МВФ не удо­вле­тво­рил, но­вую фор­му­лу не ищут. До на­ча­ла сле­ду­ю­ще­го ото­пи­тель­но­го се­зо­на вре­мя есть, а к его стар­ту си­ту­а­ция еще мо­жет из­ме­нить­ся, и убий­ствен­ное для рей­тин­гов пре­мье­ра по­вы­ше­ние це­ны для по­тре­би­те­лей не по­на­до­бит­ся, ес­ли пе­ре­го­во­ры с кре­ди­то­ром, на­при­мер, зай­дут в ту­пик или Фонд в оче­ред­ной раз за­кро­ет гла­за на невы­пол­не­ние Укра­и­ной до­го­во­рен­но­стей. В сво­ем недав­нем вы­ступ­ле­нии пер­вый за­ме­сти­тель гла­вы МВФ Дэ­вид Лип­тон сре­ди усло­вий по­лу­че­ния тран­ша ры­ноч­ную сто­и­мость га­за уже не упо­ми­нал, сфор­му­ли­ро­вав это тре­бо­ва­ние как «улуч­ше­ние фи­нан­со­во­го со­сто­я­ния НАК «Наф­то­газ Укра­и­ны» и гос­фи­нан­сов в це­лом». Раз­ни­ца, со­гла­си­тесь, есть. И чем ме­нее кон­крет­на фор­му­ли­ров­ка, тем про­ще вы­пол­нить за­да­чу, фор­маль­но по­ста­вив га­лоч­ку на­про­тив оче­ред­но­го струк­тур­но­го ма­я­ка про­грам­мы.

Ведь в МВФ по­ни­ма­ют, что без их тран­ша и про­грам­мы Укра­ине не обой­тись, и за­ин­те­ре­со­ва­ны в воз­вра­ще­нии сво­их кре­ди­тов на­мно­го боль­ше, чем в ре­фор­ми­ро­ва­нии на­шей стра­ны.

На се­го­дняш­ний день, по дан­ным Мин­фи­на, го­су­дар­ствен­ный и га­ран­ти­ро­ван­ный го­су­дар­ством внеш­ний долг Укра­и­ны пре­вы­ша­ет 1,3 трлн грн, или 48,6 млрд долл. За три бли­жай­ших го­да нам необ­хо­ди­мо вер­нуть внеш­ним кре­ди­то­рам по­ряд­ка 16 млрд долл. Толь­ко в про­шлом мар­те НБУ по­тра­тил по­чти 1,5 млрд долл. на об­слу­жи­ва­ние госдол­га, что сра­зу же от­ра­зи­лось на го­су­дар­ствен­ных зо­ло­то­ва­лют­ных ре­зер­вах — на ко­нец 2017го они со­став­ля­ли по­чти 19 млрд долл., а к кон­цу марта 2018-го сни­зи­лись до 18 млрд. По про­гно­зам НБУ, к кон­цу 2018-го ре­зер­вы смо­гут уве­ли­чить­ся до 21,6 млрд долл. Прав­да, при на­ли­чии двух усло­вий — про­фи­ци­те све­ден­но­го пла­теж­но­го ба­лан­са по ито­гам го­да и при по­лу­че­нии тран­ша МВФ. И то и дру­гое — еще пой­ди по­лу­чи. При этом да­же по оп­ти­ми­стич­ным оцен­кам цен­тро­бан­ка, в 2019-м и 2020 г. ре­зер­вы все рав­но бу­дут сни­жать­ся да­же при усло­вии, что мы под­пи­шем с МВФ но­вую про­грам­му со­труд­ни­че­ства.

По дан­ным НБУ, обя­за­тель­ства пра­ви­тель­ства и цен­траль­но­го бан­ка, ко­то­рые долж­ны быть по­га­ше­ны в те­че­ние сле­ду­ю­щих 12 ме­ся­цев, уве­ли­чи­лись с 1,7 млрд долл. в кон­це 2016 г. до 2,9 млрд по со­сто­я­нию на ко­нец 2017-го. Из них 2,1 млрд долл. — это бу­ду­щие вы­пла­ты в поль­зу са­мо­го МВФ. И этот рост преж­де все­го от­ра­жа­ет уве­ли­че­ние вы­плат по пред­ва­ри­тель­ной про­грам­ме со­труд­ни­че­ства с МВФ (stand-by). Несмот­ря на улуч­ше­ние аб­со­лют­но­го боль­шин­ства по­ка­за­те­лей внеш­ней устой­чи­во­сти в про­шлом го­ду, Укра­и­на оста­ет­ся чрез­вы­чай­но уяз­ви­мой к внеш­ним шо­кам имен­но из-за су­ще­ствен­ной дол­го­вой на­груз­ки в сред­не­сроч­ной пер­спек­ти­ве и зна­чи­тель­ной от­кры­то­сти эко­но­ми­ки — ре­зю­ми­ру­ет НБУ, и с ним слож­но спо­рить.

При этом пра­ви­тель­ство про­дол­жа­ет на­ста­и­вать на по­вы­ше­нии ми­ни­маль­ной за­ра­бот­ной пла­ты до 4100 грн, что еще боль­ше уве­ли­чит по­тре­би­тель­ский спрос, что то­же бу­дет иметь по­след­ствия. Со вто­рой по­ло­ви­ны 2017-го ос­нов­ным ка­та­ли­за­то­ром ро­ста им­пор­та бы­ли не энер­ге­ти­че­ские то­ва­ры, как в про­шлые пе­ри­о­ды, а мо­ре­про­дук­ты, ры­ба, цит­ру­со­вые и проч. С на­ча­ла это­го го­да им­порт про­дук­ции по­тре­би­тель­ско­го на­зна­че­ния (про­дук­то­вая и про­мыш­лен­ная груп­пы) вы­рос бо­лее чем на 25% (к про­шло­му го­ду). По­вы­ше­ние со­ци­аль­ных стан­дар­тов в бу­ду­щем ны­неш­ний рост им­пор­та толь­ко уско­рит. Это непло­хо, но это важ­но учи­ты­вать, от­да­вая се­бе от­чет в том, что ес­ли тем­пы уве­ли­че­ния им­пор­та пре­вы­ша­ют ско­рость ро­ста экс­пор­та, то де­фи­цит ва­лю­ты неиз­бе­жен. Бо­лее то­го, рост до­хо­дов на­се­ле­ния обя­за­тель­но от­ра­зит­ся на по­ка­за­те­лях укра­ин­ско­го ВВП.

МВФ уже пе­ре­смот­рел тем­пы при­ро­ста укра­ин­ско­го ВВП, и для внеш­них ин­ве­сто­ров, ко­то­рые долж­ны по­лу­чить вы­пла­ты по VRI (ре­струк­ту­ри­зи­ро­ван­ным дол­гам Укра­и­ны), но­вый про­гноз ока­зал­ся весь­ма обод­ря­ю­щим. По усло­ви­ям вы­пус­ка VRI, ин­ве­сто­ры пре­тен­ду­ют на часть при­ро­ста ре­аль­но­го ВВП (с уче­том ин­фля­ции), ко­то­рая пре­вы­сит по­ка­за­тель в 3% в 2019–2038 гг., при усло­вии, что но­ми­наль­ный ВВП (без уче­та ин­фля­ции) бу­дет боль­ше 125,4 млрд долл. МВФ уже пе­ре­смот­рел про­гноз на 2019 г., уве­ли­чив но­ми­наль­ный ВВП со 118,8 млрд до 126,7 млрд долл. Да­же про­гноз ре­аль­но­го ВВП, ко­то­рый, по ожи­да­ни­ям МВФ, на­обо­рот, дол­жен сни­зить­ся с 3,5 до 3,3%, — бла­го­при­я­тен для дер­жа­те­лей VRI. И ес­ли эти про­гно­зы оправ­да­ют­ся, вы­пла­ты по VRI нач­нут­ся не в 2020-м, а в 2019 г. То есть на­ша дол­го­вая на­груз­ка сно­ва вы­рас­тет, что по­ря­доч­но омра­чит об­щую радость от при­ро­ста ВВП.

От­да­ют ли се­бе от­чет в этом укра­ин­ские по­ли­ти­ки, укла­ды­ва­ясь в теп­лую ван­ну мыс­лей о том, что они пе­ре­иг­ра­ли МВФ, пой­ма­ли бо­га за бо­ро­ду и вой­дут в пред­вы­бор­ную гон­ку с ло­зун­га­ми об успеш­ном за­вер­ше­нии про­грам­мы со­труд­ни­че­ства с Фон­дом? По­ни­ма­ют ли они, что шан­сы на сле­ду­ю­щую про­грам­му при ка­че­стве вы­пол­не­ния те­ку­щей — ни­чтож­ны? Осо­зна­ют ли по­след­ствия то­го, что «кре­дит­ная ис­то­рия» Укра­и­ны ухуд­ша­ет­ся с каж­дым днем? Ко­неч­но, не все рис­ки мо­гут оправ­дать­ся, но опыт под­ска­зы­ва­ет, что луч­ше быть го­то­вым к худ­ше­му сце­на­рию, а не на­де­ять­ся на оче­ред­ное эко­но­ми­че­ское чу­до. А глав­ное, с меж­ду­на­род­ны­ми кре­ди­то­ра­ми все­гда луч­ше играть чест­но, ведь их по­мощь нам еще не раз мо­жет по­на­до­бить­ся.

Newspapers in Russian

Newspapers from Ukraine

© PressReader. All rights reserved.