Кре­дит недо­ве­рия

По­че­му нам необ­хо­ди­ма ре­фор­ма фис­каль­ной служ­бы

Zerkalo Nedeli - - ТИТУЛЬНЫЙ ЛИСТ - Яна БУГРИМОВА,

ди­рек­тор Де­пар­та­мен­та на­ло­го­вой по­ли­ти­ки Ми­ни­стер­ства фи­нан­сов Укра­и­ны

Эф­фек­тив­ность го­су­дар­ствен­ной по­ли­ти­ки в це­лом, а та­к­же в лю­бой сфе­ре во мно­гом опре­де­ля­ет­ся го­су­дар­ствен­ны­ми ор­га­на­ми, обес­пе­чи­ва­ю­щи­ми ее про­ве­де­ние.

Се­год­ня мно­го­чис­лен­ные дис­кус­сии ве­дут­ся во­круг необ­хо­ди­мо­сти внед­рить сти­му­ли­ру­ю­щие под­хо­ды в на­ло­го­об­ло­же­нии. Речь идет, на­при­мер, о за­мене на­ло­га на при­быль на­ло­гом на вы­ве­ден­ный ка­пи­тал, недо­пу­ще­нии зло­упо­треб­ле­ния спе­ци­аль­ны­ми ре­жи­ма­ми на­ло­го­об­ло­же­ния, та­ки­ми, как упро­щен­ная си­сте­ма на­ло­го­об­ло­же­ния, о внед­ре­нии до­пол­ни­тель­ных ме­то­дов борь­бы с те­не­вым рын­ком (тре­кинг дви­же­ния то­ва­ров, рас­ши­ре­ние сфе­ры при­ме­не­ния РРО) и т.п.

Од­на­ко эф­фект от ре­а­ли­за­ции лю­бых ини­ци­а­тив, да­же са­мых про­грес­сив­ных, за­ви­сит преж­де все­го от эф­фек­тив­но­сти тех го­су­дар­ствен­ных учре­жде­ний, ко­то­рые обес­пе­чи­ва­ют их внед­ре­ние.

По ре­зуль­та­там ис­сле­до­ва­ния Аме­ри­кан­ской тор­го­вой па­ла­ты (ACC), на­ло­го­вые и та­мо­жен­ные ор­га­ны за­ни­ма­ют вто­рое ме­сто сре­ди наи­бо­лее кор­рум­пи­ро­ван­ных ор­га­нов по­сле су­дов. Мож­но пы­тать­ся опро­верг­нуть циф­ры ис­сле­до­ва­ния, кри­ти­куя ме­то­до­ло­гию, це­ле­вую ауди­то­рию или что-то еще, но, без­услов­но, это пло­хой сиг­нал о низ­ком уровне до­ве­рия к ГФСУ со сто­ро­ны пла­тель­щи­ков и об­ще­ства.

По­доб­ная си­ту­а­ция яв­ля­ет­ся угро­жа­ю­щей для на­ло­го­вой сфе­ры го­су­дар­ства.

С од­ной сто­ро­ны, уро­вень до­ве­рия к на­ло­го­вым ор­га­нам су­ще­ствен­но вли­я­ет на уро­вень доб­ро­воль­ной упла­ты на­ло­гов и со­блю­де­ние на­ло­го­во­го за­ко­на пла­тель­щи­ка­ми. Сти­му­ли­ро­ва­ние доб­ро­воль­ной упла­ты де­шев­ле и эф­фек­тив­нее с точ­ки зре­ния обес­пе­че­ния вы­пол­не­ния на­ло­го­во­го за­ко­на, чем по­пыт­ки пой­мать на­ру­ши­те­ля на­ло­го­во­го за­ко­но­да­тель­ства и взыс­кать с него сред­ства в бюд­жет. С дру­гой сто­ро­ны, вы­со­кий уро­вень недо­ве­рия к на­ло­го­вым ор­га­нам пред­опре­де­ля­ет по­сто­ян­ные по­пыт­ки сузить их пра­ва. До­воль­но ча­сто та­кое суже­ние прав мо­жет при­ве­сти к невоз­мож­но­сти вы­пол­не­ния фис­каль­ны­ми ор­га­на­ми сво­их функ­ций в це­лом.

При­ме­ров мно­же­ство. Это и по­сто­ян­ные ини­ци­а­ти­вы огра­ни­чить сро­ки про­ве­де­ния на­ло­го­вых про­ве­рок, а та­к­же пра­ва на­ло­го­вых ор­га­нов на по­лу­че­ние ин­фор­ма­ции, пе­ре­стра­хо­вать­ся и на­пра­вить на­ло­го­ви­ка по лю­бо­му ре­ше­нию в суд. Весь­ма по­ка­за­тель­на ар­гу­мен­та­ция за внед­ре­ние на­ло­га на вы­ве­ден­ный ка­пи­тал. Не ста­вя под со­мне­ние по­тен­ци­аль­ные пре­иму­ще­ства это­го на­ло­га, хо­чу об­ра­тить вни­ма­ние на один из ар­гу­мен­тов за его внед­ре­ние: «на­лог сни­зит воз­мож­ность дис­кре­ции на­ло­го­во­го ин­спек­то­ра и риск зло­упо­треб­ле­ний». Но­вая си­сте­ма дей­стви­тель­но зна­чи­тель­но со­кра­ща­ет пе­ре­чень объ­ек­тов для про­ве­рок, бла­го­да­ря че­му по­тен­ци­аль­но сни­зят­ся рис­ки зло­упо­треб­ле­ний. Но са­ма по се­бе си­ту­а­ция, ко­гда недо­ве­рие к на­ло­го­вой яв­ля­ет­ся ар­гу­мен­том для изменения си­сте­мы на­ло­го­об­ло­же­ния, ненор­маль­на.

Для срав­не­ния, об­ща­ясь с пред­ста­ви­те­ля­ми Ми­ни­стер­ства фи­нан­сов Лат­вии, ко­то­рая недав­но вве­ла этот на­лог, вы­яс­ни­ли, что имен­но по­вы­ше­ние со­сто­я­тель­но­сти на­ло­го­вых ор­га­нов в ад­ми­ни­стри­ро­ва­нии ста­ло пред­по­сыл­кой для при­ня­тия ре­ше­ния о вве­де­нии на­ло­га на вы­ве­ден­ный ка­пи­тал. Уве­ре­на, что огра­ни­че­ние ло­гич­ных, необ­хо­ди­мых для осу­ществ­ле­ния сво­их функ­ций прав ГФС — это оши­боч­ный путь к пре­одо­ле­нию тех про­блем, с ко­то­ры­ми се­год­ня стал­ки­ва­ют­ся пла­тель­щи­ки.

Есть еще и тре­тий ра­курс этой про­бле­мы, о ко­то­ром го­во­рят не так мно­го. Это — имидж фис­каль­ной служ­бы. И это за­мкну­тый круг. Мы хо­тим ви­деть в ГФС «све­жую кровь» с но­вы­ми под­хо­да­ми. Но мо­ло­дые с пра­виль­ной мо­ти­ва­ци­ей лю­ди не хо­тят ид­ти ту­да ра­бо­тать в первую оче­редь из-за ими­джа ор­га­на.

Ре­ше­ни­ем всех этих про­блем яв­ля­ет­ся ре­фор­ма ГФС. Она нуж­на го­су­дар­ству, са­мой служ­бе и пла­тель­щи­кам.

По­ни­маю, что за по­след­ние го­ды сло­во «ре­фор­ма» несколь­ко утра­ти­ло свою цен­ность и со­дер­жа­тель­ную на­груз­ку. Тем не ме­нее что же мы по­ни­ма­ем под ре­фор­мой?

Как и лю­бой ор­ган, ГФС «жи­вет» в конкретном пра­во­вом по­ле, име­ет свои внут­рен­ние биз­не­спро­цес­сы и свою кор­по­ра­тив­ную куль­ту­ру. Бла­го­да­ря из­ме­не­нию этих трех фак­то­ров (за­ко­но­да­тель­ства, опе­ра­ци­он­ных про­цес­сов и внут­рен­ней куль­ту­ры) ме­ня­ет­ся сам го­су­дар­ствен­ный ор­ган.

Нач­нем с за­ко­но­да­тель­ства. На­ши по­сто­ян­ные парт­не­ры в на­ло­го­вой сфе­ре, Казна­чей­ство США, неод­но­крат­но от­ме­ча­ли в сво­их ре­ко­мен­да­ци­ях, что для борь­бы с кор­руп­ци­ей в фис­каль­ных ор­га­нах нуж­но дви­гать­ся как в на­прав­ле­нии вы­яв­ле­ния фак­тов кор­руп­ции, так и в на­прав­ле­нии усо­вер­шен­ство­ва­ния за­ко­но­да­тель­ства с це­лью ис­клю­че­ния норм, по­тен­ци­аль­но со­дер­жа­щих рис­ки кор­руп­ции. Опыт внед­ре­ния ав­то­ма­ти­че­ской си­сте­мы воз­ме­ще­ния НДС — пре­крас­ное до­ка­за­тель­ство это­го. Го­да­ми про­цесс воз­ме­ще­ния НДС был со­сре­до­то­че­ни­ем кор­руп­ции в ГФС. По по­сту­пав­шей от пла­тель­щи­ков ин­фор­ма­ции, за за­кон­ное пра­во по­лу­чить бюд­жет­ное воз­ме­ще­ние с неко­то­рых пла­тель­щи­ков тре­бо­ва­ли взят­ку от 20 до 40%. При этом ждать воз­ме­ще­ния при­хо­ди­лось ме­ся­ца­ми.

Се­год­ня на си­сте­му воз­ме­ще­ния НДС жа­лоб нет. Об этом сви­де­тель­ству­ют как ста­ти­сти­ка жа­лоб, по­сту­па­ю­щих в Ми­ни­стер­ство фи­нан­сов, так и дан­ные от офи­са биз­нес-ом­буд­сме­на (прав­да, нере­шен­ной оста­ет­ся пробле­ма ста­рых дол­гов). 90% за­явок воз­ме­ща­ют­ся в 30-днев­ный срок. По дан­ным Transparency International, ре­фор­ма си­сте­мы воз­ме­ще­ния НДС бы­ла при­зна­на од­ним из наи­бо­лее эф­фек­тив­ных ан­ти­кор­руп­ци­он­ных ша­гов в 2017 г. Это ста­ло воз­мож­ным бла­го­да­ря ис­клю­че­нию на за­ко­но­да­тель­ном уровне из пол­но­мо­чий ГФС обя­зан­но­сти да­вать за­клю­че­ния о под­твер­жде­нии сум­мы бюд­жет­но­го воз­ме­ще­ния. Се­год­ня си­сте­ма ра­бо­та­ет в ав­то­ма­ти­че­ском ре­жи­ме по прин­ци­пу «от­сут­ствия воз­ра­же­ний». Ес­ли на про­тя­же­нии опре­де­лен­но­го за­ко­ном сро­ка ГФС не уста­но­ви­ла факт на­ру­ше­ния на­ло­го­во­го за­ко­но­да­тель­ства пла­тель­щи­ком, за­яв­ка ав­то­ма­ти­че­ски идет на воз­ме­ще­ние.

Важ­ны­ми для ре­фор­мы сфе­ры при­ме­не­ния на­ло­го­во­го за­ко­но­да­тель­ства яв­ля­ют­ся его опре­де­лен­ность и од­но­знач­ность. Чем боль­ше су­ще­ству­ет воз­мож­но­стей для неод­но­знач­но­го при­ме­не­ния за­ко­но­да­тель­ства, тем боль­ше рис­ков и про­блем это со­зда­ет как для пла­тель­щи­ков, так и для го­су­дар­ства.

Имен­но для это­го Ми­ни­стер­ство фи­нан­сов на­ча­ло про­ект по предо­став­ле­нию обоб­ща­ю­щих на­ло­го­вых разъ­яс­не­ний, цель ко­то­ро­го — уни­фи­ка­ция прак­ти­ки при­ме­не­ния на­ло­го­вых норм и умень­ше­ние по­тен­ци­аль­но­го ко­ли­че­ства спо­ров меж­ду пла­тель­щи­ка­ми и ГФС.

Усо­вер­шен­ство­ва­ние за­ко­но­да­тель­ства с це­лью изменения неод­но­знач­ных и ис­клю­че­ния по­тен­ци­аль­но кор­руп­ци­он­ных норм яв­ля­ет­ся по­сто­ян­ной за­да­чей для Ми­ни­стер­ства фи­нан­сов.

Пе­рей­дем к из­ме­не­нию опе­ра­ци­он­ных про­цес­сов. Как и в лю­бой ор­га­ни­за­ции, эф­фек­тив­ность вы­пол­не­ния ГФС воз­ло­жен­ных на нее функ­ций за­ви­сит от эф­фек­тив­но­сти по­стро­е­ния биз­нес-про­цес­сов внут­ри.

На про­тя­же­нии по­след­не­го го­да Мин­фи­ном и ГФС про­ве­де­но несколь­ко ди­а­гно­стик ра­бо­ты ГФС: тех­ни­че­ской мис­си­ей МВФ, Офи­сом тех­ни­че­ской под­держ­ки Казна­чей­ства США, из­вест­ной кон­сал­тин­го­вой ком­па­ни­ей, ко­то­рую при­вле­ка­ли к ре­фор­ми­ро­ва­нию на­ло­го­вых ад­ми­ни­стра­ций во мно­гих стра­нах. Кро­ме то­го, в этом го­ду при под­держ­ке Ев­ро­ко­мис­сии в Укра­ине впер­вые про­ве­де­на неза­ви­си­мая оцен­ка про­цес­са ад­ми­ни­стри­ро­ва­ния на­ло­гов TADAT (Tax Administration Diagnostic Assessment Tool) по ме­то­до­ло­гии, раз­ра­бо­тан­ной МВФ, Все­мир­ным бан­ком, Ев­ро­ко­мис­си­ей и стра­на­ми ЕС.

Поды­то­жи­вая вы­пол­нен­ные ди­а­гно­сти­ки и пред­став­лен­ные оцен­ки, мож­но вы­де­лить сле­ду­ю­щие ос­нов­ные на­прав­ле­ния усо­вер­шен­ство­ва­ния опе­ра­ци­он­ных про­цес­сов внут­ри ГФС.

1. Ав­то­ма­ти­за­ция клю­че­вых функ­ций ГФС.

Это ка­са­ет­ся как сер­вис­ных функ­ций, так и функ­ций на­ло­го­во­го кон­тро­ля. Ав­то­ма­ти­за­ция сни­жа­ет за­тра­ты вре­ме­ни и ре­сур­сов со сто­ро­ны как кон­тро­ли­ру­ю­щих ор­га­нов, так и пла­тель­щи­ка и зна­чи­тель­но упро­ща­ет вза­и­мо­дей­ствие пла­тель­щи­ков с ГФС.

Ес­ли го­во­рить о сер­ви­сах, то се­год­ня око­ло 60% кон­так­тов пла­тель­щи­ков с ГФС осу­ществ­ля­ют­ся че­рез цен­тры об­слу­жи­ва­ния пла­тель­щи­ков (ЦОП), что втрое пре­вы­ша­ет сред­ний по­ка­за­тель раз­ви­тых стран, где 20% — фи­зи­че­ские кон­так­ты, 20 — кон­так­ты че­рез кон­такт­ный центр (call-центр), 60% — кон­так­ты че­рез элек­трон­ные сер­ви­сы.

Что­бы раз­гру­зить ра­бот­ни­ков ЦОПОВ, за­ни­ма­ю­щих­ся об­слу­жи­ва­ни­ем на­ло­го­пла­тель­щи­ков, и по­вы­сить ка­че­ство услуг, необ­хо­ди­мо обес­пе­чить предо­став­ле­ние боль­шин­ства ад­ми­ни­стра­тив­ных услуг он­лайн че­рез электронный ка­би­нет пла­тель­щи­ка. По на­шим оцен­кам, де­вять из де­ся­ти са­мых по­пу­ляр­ных услуг, предо­став­ля­е­мых ГФС, мож­но пе­ре­ве­сти в он­лайн.

Сфе­ра про­ве­рок та­к­же тре­бу­ет при­ме­не­ния со­вре­мен­ных ме­то­дов на­ло­го­во­го кон­тро­ля. Ка­ме­раль­ные про­вер­ки уже мо­гут быть ав­то­ма­ти­зи­ро­ва­ны. Что ка­са­ет­ся до­ку­мен­таль­ных про­ве­рок, то об­щий ми­ро­вой тренд — это по­сте­пен­ный пе­ре­ход к элек­трон­но­му ауди­ту (то есть про­вер­ка на­ло­го­вы­ми ор­га­на­ми до­ку­мен­тов, по­дан­ных в элек­трон­ном ви­де).

Нуж­но от­ме­тить, что часть из этих за­дач уже ре­а­ли­зу­ют­ся се­год­ня. Преж­де все­го, это электронный ка­би­нет пла­тель­щи­ка. Его функ­ци­о­нал еще не пол­но­стью от­ве­ча­ет тре­бо­ва­ни­ям за­ко­на, но Мин­фин и ГФС сов­мест­но ра­бо­та­ют в этом на­прав­ле­нии. Пе­ре­ве­де­ние услуг в он­лайн и упро­ще­ние ад­ми­ни­стри­ро­ва­ния яв­ля­ют­ся од­ни­ми из за­дач в рам­ках недав­но за­пу­щен­но­го Мин­фи­ном про­ек­та «По­дат­ки Про­сто».

Та­к­же раз­ра­бо­тан ал­го­ритм для ав­то­ма­ти­за­ции ка­ме­раль­ных про­ве­рок. По­сле его те­сти­ро­ва­ния в вы­бран­ных об­ла­стях смо­жем его внед­рить во всех на­ло­го­вых. С ав­то­ма­ти­за­ци­ей ка­ме­раль­ных про­ве­рок часть пер­со­на­ла вы­сво­бо­дит­ся для бо­лее за­гру­жен­ных на­прав­ле­ний ра­бо­ты, та­ких, как ра­бо­та с дол­гом и ау­дит.

Се­год­ня мы та­к­же ра­бо­та­ем над раз­ра­бот­кой стан­дар­та ве­де­ния уче­та в элек­трон­ном ви­де, что поз­во­лит в даль­ней­шем осу­ществ­лять электронный ау­дит.

2. Пол­но­цен­ное внед­ре­ние риско­ри­ен­ти­ро­ван­но­го под­хо­да в де­я­тель­но­сти ГФС.

Дей­ству­ю­щая се­год­ня си­сте­ма оцен­ки на­ло­го­вых рис­ков яв­ля­ет­ся уста­рев­шей, она не поз­во­ля­ет эф­фек­тив­но от­би­рать пла­тель­щи­ков для про­вер­ки, оце­ни­вать рис­ки в хо­де до­про­ве­роч­но­го ана­ли­за. Это сни­жа­ет ре­зуль­та­тив­ность про­ве­рок и уве­ли­чи­ва­ет за­тра­ты ре­сур­сов на их про­ве­де­ние.

3. Во­пло­ще­ние ком­плекс­но­го под­хо­да по по­вы­ше­нию уров­ня доб­ро­воль­ной упла­ты на­ло­гов.

В по­след­нее вре­мя луч­шие прак­ти­ки ра­бо­ты на­ло­го­вых ор­га­нов — это за­ме­на тра­ди­ци­он­ных на­ло­го­вых про­ве­рок ме­ра­ми для сти­му­ли­ро­ва­ния доб­ро­воль­ной упла­ты на­ло­гов. В неко­то­рых на­ло­го­вых ад­ми­ни­стра­ци­ях да­же со­зда­ют­ся спе­ци­аль­ные струк­тур­ные под­раз­де­ле­ния, со­сто­я­щие из спе­ци­а­ли­стов с раз­ны­ми ком­пе­тен­ци­я­ми — эко­но­ми­стов, на­ло­го­ви­ков, би­хе­ви­о­ри­стов, ком­му­ни­ка­ци­он­щи­ков и т.п. За­да­чей та­ких под­раз­де­ле­ний яв­ля­ет­ся раз­ра­бот­ка стра­те­гий по сти­му­ли­ро­ва­нию пла­тель­щи­ков пла­тить на­ло­ги доб­ро­воль­но. В Укра­ине этот про­цесс еще на на­чаль­ном эта­пе, но по­ни­ма­ние его важности уже есть.

4. Ор­га­ни­за­ция ра­бо­ты пер­со­на­ла.

Это на­прав­ле­ние очень важ­ное и ка­са­ет­ся в первую оче­редь эф­фек­тив­но­го рас­пре­де­ле­ния пер­со­на­ла меж­ду функ­ци­я­ми. Ес­ли срав­ни­вать ко­ли­че­ство пер­со­на­ла ГФС с на­ло­го­вы­ми ин­спек­ци­я­ми дру­гих стран, то нет зна­чи­тель­ной раз­ни­цы в ко­ли­че­стве на­се­ле­ния, ко­то­рое при­хо­дит­ся на од­но­го ра­бот­ни­ка на­ло­го­вой. Но ведь су­ще­ству­ет от­ли­чие в до­ле ра­бот­ни­ков, за­ня­тых той или дру­гой функ­ци­ей. Для при­ме­ра: в раз­ви­тых стра­нах по­га­ше­ни­ем дол­га в сред­нем за­ни­ма­ет­ся 13% все­го пер­со­на­ла на­ло­го­вых, то­гда как в укра­ин­ской ГФС — 4%, в ра­бо­те ауди­та — 31%, а в Укра­ине — 12%.

Не ме­нее важ­но и со­зда­ние эф­фек­тив­ной си­сте­мы ма­те­ри­аль­ной и нема­те­ри­аль­ной мо­ти­ва­ции пер­со­на­ла, с од­ной сто­ро­ны, и при­вле­че­ние на­ло­го­ви­ков к от­вет­ствен­но­сти — с дру­гой.

Но всех этих из­ме­не­ний недо­ста­точ­но для то­го, что­бы ком­плекс­ная ре­фор­ма ГФС со­сто­я­лась. Из­ме­не­ние внут­рен­ней куль­ту­ры в ГФС, или же фи­ло­со­фии, яв­ля­ет­ся клю­че­вой за­да­чей. В ином слу­чае ком­плекс­ную ре­фор­му про­ве­сти не­воз­мож­но. Это дол­го­сроч­ная за­да­ча, ко­то­рая мо­жет быть ре­ше­на с из­ме­не­ни­ем под­хо­дов и прин­ци­пов ра­бо­ты. Для то­го что­бы это про­изо­шло, внут­ри ГФС долж­ны ра­бо­тать лю­ди, ко­то­рые, кро­ме про­фес­си­о­наль­ных на­вы­ков, яв­ля­ют­ся но­си­те­ля­ми этой но­вой фи­ло­со­фии. Уве­ре­на, что за­да­чей ру­ко­вод­ства ГФС долж­но быть вы­яв­ле­ние внут­ри и при­вле­че­ние извне та­ких лю­дей.

***

Та­кая слож­ная за­да­ча, как ре­фор­ма ГФС, без­услов­но, тре­бу­ет фор­ма­ли­зо­ван­но­го ком­плекс­но­го ви­де­ния. По­это­му в бли­жай­шее вре­мя на утвер­жде­ние пра­ви­тель­ства бу­дет по­дан ком­плекс­ный план ре­фор­мы ГФС, раз­ра­бо­тан­ный сов­мест­но Мин­фи­ном и ГФС на ос­но­ве ис­сле­до­ва­ний и ре­ко­мен­да­ций, о ко­то­рых речь шла вы­ше.

Newspapers in Russian

Newspapers from Ukraine

© PressReader. All rights reserved.