El riesgo de la indisciplina fiscal y la regla para mitigarlo
Un informe del BID repasó lo que dice la teoría y experiencias en la región
El compromiso de la coalición que lidera Luis Lacalle Pou establece “diseñar y poner progresivamente en funcionamiento una “Regla Fiscal de Balance Estructural”. El otro presidenciable, Daniel Martínez, dijo en el ciclo organizado por Deloitte y En Perspectiva que “el horizonte es reducir el déficit fiscal, y estamos dispuestos a discutir, con la flexibilidad del caso, algún tipo de regla fiscal”.
Los candidatos coinciden en que hay que bajar el déficit, que en los 12 meses a septiembre llegó al 4,9% del Producto —descontado el efecto “cincuentones”—, pero difieren en la forma.
Lacalle Pou y Martínez están de acuerdo en la posibilidad de implementar una regla fiscal que ayude a manejar las cuentas públicas. ¿Por qué se necesita una regla? ¿Qué ventajas y desventajas tiene cada tipo de regla?
Las reglas fiscales son un mecanismo de la historia reciente. De hecho, en 1985 había menos de 10 países en el mundo con reglas fiscales de algún tipo y actualmente son más de 90.
El Banco Interamericano de Desarrollo (BID) publicó ayer el informe Reglas fiscales resilientes en América Latina, que tiene como editores al uruguayo Alberto Barreix (economista líder principal en el BID, a cargo del asesoramiento técnico en proyectos de reforma fiscal en la región) y al costarricense Luis Fernando Corrales (consultor para la División de Gestión Fiscal).
En los últimos 57 años en Uruguay, solo en cuatro hubo un resultado fiscal positivo (dos en dictadura y dos en democracia). ¿Por qué es tan difícil?
El BID recordó que a nivel general, “la política fiscal desarrollada en el marco de una economía mixta de mercado, con un gobierno democrático y elecciones periódicas, con frecuencia se enfrenta al riesgo de la indisciplina fiscal, entendida como la existencia de un sesgo al déficit, a la aplicación de políticas procíclicas desestabilizadoras y a la acumulación de un nivel de deuda pública no sostenible”.
Explicó que esto puede darse por “las fallas del mercado y del sector público”. En este último, “su fundamento teórico se encuentra en el denominado ‘problema de los recursos de propiedad común’ y puede considerarse como intrínseco al sistema democrático, donde la demanda de gasto público por parte de los votantes (en especial, los grupos de interés) no internaliza completamente el costo de su financiamiento”. Es que el costo “se diluye y desplaza entre contribuyentes de forma intertemporal”.
Al mismo tiempo ocurre que “la oferta gestionada por los políticos responde a las demandas de los grupos de interés y tiene por objetivo maximizar sus votos en las elecciones”, señaló el BID.
“De esta forma se provocan ciclos político-económicos, con el consecuente riesgo de elevar el nivel del gasto por encima de los ingresos y conducir la deuda a niveles insostenibles. Asimismo, otros factores estructurales de la configuración del sector público pueden dificultar el ejercicio de la disciplina fiscal”, agregó.
Por eso es que “surge el interés por desarrollar reglas fiscales que puedan ayudar a reducir los sesgos deficitarios, reforzar la disciplina fiscal y contribuir a la sostenibilidad de las cuentas públicas”, y que “a la larga” cumpla “una función estabilizadora de las finanzas públicas y de la actividad económica en el corto plazo”, indicó el documento.
Hay cuatro tipos principales de reglas fiscales: de balance, de deuda, de ingresos, y de gastos, aunque pueden combinarse.
¿Qué dice el BID sobre la regla fiscal de balance estructural —que utiliza Chile—, como la que quiere implementar la coalición multicolor? “Este tipo de reglas, por lo general, define límites numéricos al balance fiscal. El balance presupuestario puede definirse de distintas formas, dependiendo de los objetivos de la administración y su capacidad para calcular variables no observables (como el producto potencial). Entre las definiciones habituales se encuentran el balance general, el balance estructural y el balance ajustado cíclicamente”, explicó el informe.
Según el BID “dos ventajas importantes de las reglas de balance” son: “ofrecen una guía práctica clara, sencilla de comunicar y de controlar, y tienen un vínculo directo con la deuda”. Aunque este tipo de reglas también presentan “desventajas”.
La “regla basada en el balance estructural parece más adecuada” que la regla de balance general, pero “en la práctica no se encuentra exenta de problemas”.
Por un lado, “se enfrenta a la dificultad de cuantificar el saldo estructural (variable no observable), por la complejidad inherente a la cuantificación del ciclo”. Además, está “la posibilidad de articular el ‘equilibrio a lo largo del ciclo’ con objetivos plurianuales, que deja abierta la puerta para posponer los ajustes a los últimos años, pervirtiendo así la regla y su eficacia”. Por último, una regla basada en el saldo estructural “es más difícil de comunicar y controlar, y su manipulación es más sencilla”, dijo el BID.
Barreix había elaborado hace dos años —junto a Daniel Sureda y Agustín Iturralde— una propuesta de regla fiscal para Uruguay. A la regla de balance estructural la creía “difícil de aplicar” ya que Uruguay carece del “peso en un commodity como Chile que tiene el 35% de la producción mundial de cobre, y buena parte nacionalizada” y porque “la disciplina fiscal chilena tiene una importante inversión en infraestructura ya sea por el gobierno central como por un sistema eficiente de asociación público-privada”.
Si bien los expertos reconocían que podía “adaptarse la regla chilena tomando solo el ajuste estructural imponiendo un porcentaje mayor al crecimiento de la inversión pública al gasto corriente y limitando la primera cuando alcance un determinado nivel del PIB o del gasto total”, planteaban “dificultades al forzar la porción invertida (proyectos no tan rentables) y cuando debe efectuarse una corrección negativa”.
Por ello, recomendaban “la adopción de una regla fiscal de doble condición (que limita el resultado —déficit total— del sector público y el crecimiento del gasto corriente respecto del crecimiento del PIB, según la relación deuda bruta del sector público sobre el Producto)”. Eso “protege el espacio presupuestal para la inversión pública, pilar de la productividad y la equidad intergeneracional, evitando la miopía natural de los gobiernos, en especial en períodos electorales” y “favorece el ahorro público”, por ende “la sostenibilidad fiscal de mediano plazo”.
Hay cuatro tipos principales de reglas: de balance, de deuda, de ingreso y de gasto.