El presupuesto educativo en discusión en medio de la crisis
La discusión del presupuesto de la nación y especialmente el de educación se empezará en el peor contexto de la historia económica de los últimos años. No sólo se inicia en un escenario de un déficit fiscal del país de 4,6% del PIB que implica por ende una diferencia a financiar de US$ 2.576 millones en el año móvil cerrado a abril, sino de un elevado nivel de pago de la deuda como resultado de varios años de déficit acumulados por estar gastando más que los ingresos e incrementos de presupuesto y que han llevado a la deuda externa bruta del país a alcanzar el 66,28% del PIB y la neta a 33.3% del PIB.
La deuda externa del 2004, que era de 14.000 millones, en el 2019 alcanzó a 42.705 millones de dólares. Sólo por intereses de la deuda se pagó en el año pasado 993 millones de dólares, casi la mitad de todo el presupuesto de la ANEP del 2019 que alcanzó a 2.025 millones de dólares. O sea, mucho más que el presupuesto del 2019 de la Udelar (507) más el del Ministerio de Educación y Cultura (120) y la UTEC (23) que entre los tres alcanzaron apenas a 650 millones de dólares frente al pago de 993 de intereses de la deuda, y que no incluye amortización del capital, o sea, de la propia deuda.
La realidad ha sido de un país que ha gastado más que los ingresos de exportaciones y servicios, que ha aumentado la deuda y que a la vez ha aumentado el pago de intereses y que además ha estado aumentando sistemáticamente los impuestos para cubrir el gasto. Y que cuando los enormes ingresos derivados de los precios internacionales cayeron, siguió aumentando el gasto.
El presupuesto educativo también estuvo marcado por un escenario con un elevado nivel de gasto, y fue incluso superior a mucho del presupuesto de toda la sociedad. Entre el 2004 y el 2018 el gasto público en educación creció a una tasa promedio anual del 6,8% que significó un crecimiento acumulado en todo el período de 170%. En la primera fase del 2004 al 2010, el crecimiento anual en términos reales del gasto en educación fue del 9,2%, mientras que en la segunda fase hasta el 2018, el crecimiento, aunque se redujo, fue anualmente en términos reales cercano al 3,6% todos los años. Así, el presupuesto educativo tuvo una notoria fase de crecimiento respecto al PIB del 2004 al 2009, una de relativa estabilidad entre el 2010 y el 2015, y nuevamente una de crecimiento hasta el 2018. En síntesis, el crecimiento del presupuesto público destinado a la educación creció en promedio en mayor proporción que el PIB en todos los años, salvo 2010 y 2015. Así, pasó de representar el 3,2% del PIB en el 2004, al 5,8% en el 2019, y si lo medimos como porcentaje de gasto dentro de los gastos del gobierno central pasó de 14% en el 2004 al 17,6% en el 2018.
En términos constantes (de 2018) todo el gasto en educación pasó de 34.500 millones a 93.400 millones de pesos, lo que significa un crecimiento de 2,7 veces. Algunos subsectores crecieron menos y otros crecieron más. Así, por ejemplo, el gasto en la educación policial y militar se redujo al pasar de 980 millones en el 2004 a 890 millones en el 2018 mostrando la menor prioridad en seguridad, y al tiempo, el incremento del gasto del Pedeciba, Instituto Pasteur y ANII, pasó de 42 millones en el 2004 a 839 millones de pesos constantes en el 2018, o sea, un incremento de 20 veces, y su índice en base 100 en el 2004 alcanzó a 1.997 en el 2018. Ciencia y Tecnología pasó de 316 millones en el 2004 a 1.049 en el 2018, o sea, un crecimiento de 3,32 veces, también superior a la media de todo el gasto en educación. Ello a pesar de no haber incidido significativamente en la proclamada política de alcanzar el 1% del PIB destinado a la investigación. El gasto de la Udelar pasó del 0,6% del PIB en el 2004, al 0,9% del PIB del 2018, en tanto que el gasto de la ANEP pasó del 2,4% al 3,5% en ese mismo período, cuando el PIB alcanzó a 57.000 millones.
Ello mostró las prioridades en educación y dentro de ellas centradas en gastos de salarios y en nuevas contrataciones especialmente en la Udelar. En el gasto educativo, las remuneraciones fueron las que más crecieron. Mientras que en la ANEP en el 2004, el rubro de remuneraciones se llevaba el 78,3% del gasto, en el 2018 alcanzó el 86,97% de un gasto que se multiplicó por 2,75 veces en ese período. El salario docente promedio en la ANEP en términos reales pasó de 21.064 en el 2004 a 37.375 en el 2018, que representó un incremento de 4,5% interanual. En la Udelar los gastos en remuneraciones corresponden al 81% del presupuesto, en tanto que los gastos de funcionamiento 13% y los de inversiones el 6%. Muchos de estos se financian además con los recursos del Fondo de Solidaridad que pagan los profesionales. El crecimiento de las remuneraciones durante todo el período fue de 163% acumulado como resultado de un incremento anual de 7% en términos reales. Pero fundamentalmente el presupuesto se distribuyó en profesores de tiempo completo, que alcanzaron a 1.200, y donde la mayor parte de las designaciones fueron arregladas en términos políticos, conformando un cuerpo de elites docentes frente a los miles de profesores de tiempos parciales y por hora.
Los niveles de cobertura sin embargo no crecieron en las mismas proporciones ni tampoco los niveles de calidad que carecen de indicadores. Los indicadores del crecimiento de los egresos en todos los niveles no están correlacionados con estos incrementos de gastos presupuestales públicos. Si lo vemos en costo por alumno, en toda la ANEP se pasó de 35.360 pesos por estudiante en el 2004 a 92.242 pesos por estudiante en el 2018.
El debate recién empieza y sin duda que será tenso como siempre son las discusiones del Presupuesto en el actual contexto de restricciones. Sin duda que pensar crecimientos es imposible en el sector de educación, que ha sido altamente favorecido, a pesar de que sus resultados no han sido todos satisfactorios. Hoy corresponderá comenzar a pensar en focalización del gasto en algunas áreas que no han sido protegidas suficientemente, en mayor eficiencia, en mejores aprendizajes y menores gastos gracias al aumento de intensidad en el uso de tecnologías de comunicación e información, en redistribución del gasto para alcanzar mayores eficiencias y sobre todo en mejores indicadores de medición, monitoreo y evaluación. No todo gasto educativo de por sí es socialmente eficiente, y la necesidad de un uso eficiente y eficaz de los escasos recursos está en la agenda, y sin duda debería haber estado siempre en la tapa del libro.