組織法修改國務院地位矮化

鄧聿文(聿聞視界)

今年兩會，李強總理的記者會被取消眾人皆知，但國務院組織法的修訂，關注的人可能不多。其實，這兩者之間有著一定的內在聯繫。如果通過新修訂國務院組織法來強化國務院作為最高行政機構的法律地位，那大概率預示著總理記者會不會被取消，反之，則可以從總理記者會的被取消，推導此次修法，國務院的地位必然會矮化，事實也的確如此。

現行國務院組織法是在1982年出台的，距今42年。在這之前，1954年通過了第一部國務院組織法。42年間，中國的很多法律都修訂了幾次，拿憲法來說，現行憲法也是1982年制定的，前後修訂了至少五、六次，國務院組織法至今都未修訂，在中國的法律體系裡確實可稱得上罕見。按說它也該修訂了，因為這幾十年中國的變化實在太大，40年前制定的法律很難不與現實脫節，而國務院組織法從未被修訂，只能說國務院作為中央政府的內部組織結構，在這個變動不定的大轉型時期，還是相當穩定的。有必要修法，但如何修法？是加強國務院的地位和職能，還是弱化其地位和職能，這是兩種不同的修法思路。從人大常委會副委員長李鴻忠所作的修改說明看，顯然傾向後者。

李面對3000多名人大代表強調，修改國務院組織法的首要政治要求，就是明確國務院堅持中共領導，明確黨和國家的指導思想特別是習近平思想作為國務院各項工作的指導思想。這是健全黨的全面領導制度體系的必然要求，是維護以習為核心的黨中央權威和集中統一領導的重要舉措，有利於國務院以政治建設為統領，全面加強自身建設，保證黨的路線方針政策和決策部署，在國家工作中得到全面落實和有效執行。引述這段話，為的是讓人們明瞭此次兩會修改國務院組織法的原則、思路和目的。說白了，就是要將堅持以習思想為指導、堅持黨的全面領導等內容載入該法，這是它修法的動機。習近平自成為核心，尤其習思想確立為中共的指導思想後，他的地位和思想都已經寫入黨章和憲法以及其他法律。理論上講，黨章約束黨員，憲法約束國民，既然載入黨章和憲法，以習思想為指導，服從習的領導，就成為全體黨員和全體國民的義務，反習也就是違紀和違法。自然，對作為行政機構的國務院來說，也需要遵守習的領導，否則就是違憲。雖然國務院組織法未載入習思想的指導地位，在如今中國的政治氣候下絲毫不影響國務院在行使其職能時會忠實執行習的旨意，然而，在習看來這總是一個缺憾，在一部規範中央政府的法律中，竟然沒寫上習思想的指導地位，沒寫上黨中央的集中統一領導，這怎麼可以！從法律角度說，如果沒寫明這點，國務院是可以不那麼積極地遵守憲法有關習的法律地位要求。憲法雖是最高的母法，節制其他法律，可其他法律在實施過程對如何落實憲法要求，還是有個態度和程度上的差異，未必要嚴絲合縫地遵守憲法規定，只要不違憲就行，但假如其他法律明確寫上習思想，相關機構就得不折不扣地遵守。然而為什麼是今年兩會來修改國務院組織法，而不是早幾年修法把習思想加上去？習每天要處理的事太多，他本人可能不會想到國務院組織法還存在這個空白，可國務院有專門法律部門，不會不知道。因此，合理解釋是，李克強不同意修改，李不會明確阻止修法，但會採取理由拖延，習大概也不至於因為這個問題和李翻臉，逼李同意修改，因為這不是馬上非做不可的事，習也可以把它往後拖，反正李做完兩任就要下台。李強接任總理到，修改國務院組織法就提到議事日程，因為這是他向習表效忠的機會。所以，李上任後做的第一件事，是重新制定國務院的議事規則，把國務院變成一個政治機關，強調它的政治屬性，對國務院的定位是當好貫徹黨中央決策部署的執行者、行動派、實幹家。李強多次在不同場合強調這一點，包括這次政府工作報告。既然改變了國務院的定位，接下來當然就得用法律明確這一定位，修改國務院組織法。中國的國務院雖然是中共領導下的中央政府，但長期來它也具有某種獨立性。現在這一修法，變成黨中央的執行機構，它的獨立性就不存在了，這實際上也就矮化了國務院的地位，作為總理的李強，其地位也就跟著下降。