¿ POR QUE LA CORRUPCION?
Desde el contrabando de la Colonia hasta los cuadernos de Centeno, la historia del país estuvo marcada por episodios de funcionarios corruptos. ¿Está en nuestro ADN? ¿O es una forma de pensar el Estado?
Durante algunas semanas, las revelaciones de los Cuadernos del chofer Oscar Centeno, y el desfile judicial de grandes empresarios y políticos “arrepentidos” ocupó nuestra volátil atención. Pronto aparecerán nuevas noticias de impacto. Podremos olvidarnos del tema o intentar una reflexión más serena sobre estas revelaciones, que hacen a lo más profundo de la crisis argentina, y quizá, intentar iniciar un rumbo nuevo.
Muchos se conforman atribuyendo la corrupción a un ADN argentino, una definición genética que se manifestó en los orígenes mismos de nuestra sociedad, con los contrabandistas del siglo XVII, y que continuaría hasta el presente, cambiando sólo las formas. Junto a esta variante pseudo científica aparece otra, de tinte exculpatorio: “Corrupción hubo siempre”. Las respuestas fáciles explican poco y alientan el fatalismo. Como dice el tango, “contra el destino, nadie la talla”.
La historia nos da algunas lecciones útiles. La primera es que los argentinos no somos originales en nada; problemas similares ocurren en todo el mundo, pero se resuelven de maneras diferentes. La segunda es que la definición de lo lícito y lo ilícito ha ido cambiando a lo largo del tiempo, tanto desde el punto de vista jurídico como moral.
Antes de la Revolución Francesa, las monarquías eran patrimoniales. Las propiedades del rey se separaban de manera confusa e imprecisa de los bienes del Estado. Lo mismo ocurría con los grandes nobles con autoridad territorial y, en general, con los funcionarios. Hasta el siglo XVIII fue común que los reyes pusieran en venta los cargos públicos ( gobernadores, oficiales del Ejército, funcionarios judiciales, recaudadores), pues ese ingreso era indispensable para el fisco. Quien compraba un cargo lo utilizaba para recuperar lo que había invertido en él, cobrando lo que hoy llamamos coimas. Nadie veía en esto algo desdoroso. Simplemente era otra forma de entender qué cosa es el Estado.
Hay que esperar al siglo XIX para que el Estado se parezca a lo que hoy creemos que debe ser: un patrimonio público administrado por funcionarios probos, que aplican la ley igual para todos y reciben por ello un salario u honorario. Se trata de un deber ser, que gradualmente fue moldeando los comportamientos reales, pero que no ha hecho desaparecer totalmente la concepción patrimonialista.
Así funcionaron las cosas
en el Río de la Plata durante el período colonial. Como en toda Hispanoamérica: se daba por sentado que una cosa era la ley y otra la realidad. Cuando la Corona española decidió, a fines del siglo XVI, que Buenos Aires sería un puerto cerrado, sabía que así estimulaba un contrabando que nadie podría evitar, pero que de alguna manera dejaría beneficios a los funcionarios locales y a la misma Corona. El gobernador Hernandarias se tomó en serio la ley, y puso en prisión a algunos notorios contrabandistas, pero terminó muy mal, cargado de cadenas. Sus sucesores, que habían comprado sus cargos, adaptaron sus conductas individuales a las condiciones de la realidad y recibieron sus “retornos” sin escándalo, siempre que no superaran ciertos límites. No eran genéticamente contrabandistas o corruptos sino sólo una pieza de un dispositivo más amplio, impersonal y aceptado.
Con la Revolución de Mayo comenzaron a tener vigencia los principios de la Ilustración y la Revolución Francesa sobre el servicio a la patria y la honestidad, y el margen de lo que estaba fuera de la ley se achicó un poco. Pero lo decisivo fue que el Estado posrevolucionario era pobre, pues las guerras eran caras y los ingresos normales se reducían. Aunque algunos hicieron negocios con la compra de armas o barcos, a la mayoría de los patriotas les pasó lo mismo que a Manuel Belgrano: sacrificaron sus carreras y perdieron sus fortunas personales.
En Buenos Aires, después de 1820, con la paz y el orden reapareció un Estado con cierta holgura financiera. Sobre todo, entre 1820 y 1825 hubo una formidable oportunidad en Gran Bretaña, donde muchos ahorristas buscaron en Sudamérica oportunidades para invertir beneficios acumulados durante la Revolución Industrial. Un grupo de comerciantes locales –ingleses y criollos– gestionó el célebre “empréstito Baring”, y cobró una buena comisión, normal entonces. Otro grupo, que rodeaba a Rivadavia,
LA NOCIÓN DE LO LÍCITO Y LO ILÍCITO HA IDO CAMBIANDO, TANTO DESDE EL PUNTO DE VISTA JURÍDICO COMO MORAL. ...
gestionó otros negocios. Lo mismo ocurría por entonces en México, en Lima y en Caracas. Todos fracasaron hacia 1825, arruinando a ingenuos ahorristas ingleses. ¿Corrupción? Quizá sea más justo llamarlo tráfico de influencias.
En la década de 1880
el escenario fue otro. El gran crecimiento agropecuario y la construcción de ferrocarriles, puertos y grandes obras urbanas fue posibilitado por la construcción del Estado nacional. Esta laboriosa empresa institucional y política requirió establecer acuerdos con quienes en cada provincia controlaban la “situación”, y enviaban al Congreso diputados y senadores.
Hubo un amplio campo para que quienes tenían influencia pudieran amasar una fortuna, como se lee en Divertidas aventuras del nieto de Juan Moreira, de Roberto J. Payró.
Uno de los caminos del enriquecimiento de los miembros de la elite política fueron los generosos préstamos concedidos por los Bancos Garantidos. Respaldados por el Banco Nacional, los bancos no se preocuparon por reclamarlos y los beneficiarios, que los usaron para especular, no se preocuparon por devolverlos. Todo concluyó con la gran crisis financiera de 1890.
Con la crisis de 1930 comenzó un largo período de creciente intervención del Estado en la economía, mediante la regulación y la promoción de determinadas actividades. A la larga, esto habría de conformar el caldo de cultivo de la moderna corrupción, pero por entonces la austeridad económica general limitó ese impacto. En cambio, una opinión pública muy atenta, alertada por los diarios populares como Crítica, politizó rápidamente algunos casos escandalosos, como el denunciado por Lisandro de la Torre sobre los frigoríficos británicos, las concesiones de la Chade o la compra por el Ejército en 1938 de tierras en El Palomar, para ampliar el Colegio Militar. En 1940 se denunció que se había pagado un precio muy elevado, y la investigación encontró responsables a varios funcionarios de mediana jerarquía y varios diputados, radicales y conservadores. Pero quedó implicado el ministro de Guerra y el propio presidente Roberto Ortiz.
Durante las primeras presidencias de Juan Domingo Perón ( 1946- 55), no hubo grandes casos públicos de corrupción, en parte porque el gobierno controló férreamente los medios. Una excepción fue el de Juan Duarte, hermano de Eva, implicado en un negocio con la venta de carne, que concluyó con su sospechoso suicidio. Fueron años prósperos, la intervención estatal fue muy grande y crecieron las oportunidades para los “negociados” de personas cercanas al gobierno, que aprovechaban informaciones confidenciales u obtenían exenciones o privilegios, como los “permisos de importación” para sortear los elevados aranceles aduaneros.
Las políticas de promoción industrial y regional, lanzadas por Arturo Frondizi en 1958, dieron lugar a una puja entre distintos intereses para lograr una porción de los beneficios que el Estado podía repartir. Un funcionario firmaba el decreto de inclusión de una empresa en uno de esos regímenes privilegiados.
Otro funcionario –el ministro– firmaba el decreto de devaluación de la moneda, que creaba enormes beneficios para los exportadores y, además, le permitía a alguien con información confidencial hacer un gran negocio en pocas horas. Las ocasiones para el cohecho se multiplicaron y se desarrolló la profesión, de perfil oscuro, del lobista; en muchos casos los lobistas se instalaron en los ministerios de sus respectivas ramas, posibilitando negocios mucho mayores, como el de Aluar o la ley de Obras Sociales de 1971, que benefició a los sindicatos.
Desde 1976, con la última dictadura militar, se gestó una idea que maduró en los años ‘90. La intervención estatal excesiva era la fuente de la corrupción y de los conflictos, de modo que un achicamiento del Estado acabaría con esos males y permitiría el libre desarrollo de los auténticos empresarios generadores de riqueza. Esta fue la teoría del Consenso de Washington, que acabó con la construcción estatal iniciada en 1930. La aplicación de estas ideas fue bastante distinta en nuestro país. El Estado
LOS AÑOS DEL GOBIERNO KIRCHNERISTA SE PARECEN MUCHO A LOS DEL PRIMER SIGLO DE LA COLONIA. ...
privatizó casi todas sus empresas, y a la vez achicó todos sus mecanismos de regulación y control. Esto favoreció a los grandes grupos empresarios (“la patria contratista”, “la patria financiera” o “los capitanes de industria”), que fueron al principio contratistas de las empresas estatales y luego las compraron durante el ciclo privatizador menemista.
En todos los casos, hubo una decisión política, que favorecería a un grupo u otro, y una coima por pagar. La “carpa chica”, donde los intermediarios recibían la comisión por cada intervención del gobierno, o el célebre “robo para la Corona” forman todavía hoy parte del imaginario popular.
Paralelamente, la propia organización estatal se fue corrompiendo, en parte por el achicamiento o cierre de las agencias de control, en parte por la salida de funcionarios calificados y expertos, pero sobre todo, por el deterioro de la ética burocrática (piedra angular del funcionariado según Max Weber), que fue víctima del creciente discrecionalismo de los gobiernos, tanto en tiempos de dictadura, como en democracia, desde la época de Menem.
La acción de los grandes grupos se replicó en pequeña escala, allí donde alguna autoridad (un policía, un vista de Aduana, un práctico del puerto) debía controlar alguna actividad. Pequeñas mafias, formadas por funcionarios y pequeños traficantes de influencia, se instalaron para tomar su parte del generalizado negocio de corrupción del Estado.
En el siglo XXI,
luego de la crisis de 2001, conocimos lo que hasta ahora es la forma superior de la corrupción. Tanto que ya excede los límites de la palabra y demanda su propio término: cleptocracia, es decir un gobierno organizado para saquear al Estado. Esta fue la esencia del régimen kirchnerista, hoy a la vista de todos. ¿Cuál fue la novedad? El agente corruptor del Estado no fue un grupo de interés privado sino el equipo gobernante elegido para dirigirlo. Su gobierno se propuso obtener una parte en cualquier actividad que involucrara fondos del Estado, desde la obra pública hasta los comedores escolares. Sólo necesitó el complemento de “empresarios amigos”. Algunos estaban tradicionalmente ligados a estas prácticas y otros muchos ( los Lázaro Báez o Cristóbal López) habían hecho sus primeras armas en Santa Cruz en los años ‘90.
Los daños fueron también mucho mayores. Las cantidades apropiadas, aún poco conocidas, tienen escala macroeconómica. Mucho peor fueron las consecuencias de una gestión cuyo único propósito era recaudatorio, y que produjo daños difíciles de remediar, como el déficit energético. Finalmente, culminó el proceso de destrucción de la administración del Estado, cuyo mejor ejemplo es el INDEC.
¿Qué hay de común en estas historias tan disímiles que transcurren a lo largo de tantos siglos? ¿Cómo precisar un concepto tan difuso cono “corrupción”? Hay cuestiones que tienen que ver con el estado de Derecho, el Gobierno de la ley y la Justicia. Pero esto debe fundarse en un acuerdo ético sobre el valor superior del respeto a la ley, más allá de nuestra
conveniencia. Los argentinos tenemos dos problemas graves. El primero es la corrupción de las instituciones ( la Justicia, la Policía), y la baja estima de la ley, que convierte en venales los pecados de corrupción, o aún los justifica si se cree que sirven a una causa, como “la revolución” o “la ayuda a los pobres”.
El segundo es la amplitud de las zonas de la sociedad donde la ley llega a medias y es difícil diferenciar lo lícito de lo ilícito. Por ejemplo, toda la economía informal en negro, o los muchos casos de complicidad entre los delincuentes y los agentes locales de la ley, como el juez o el policía. ¿Puede sobrevivir allí una persona decente, sin pagar “el impuesto a la corrupción”? Creo que no.
Otra cuestiones tienen que ver con la administración del Estado. La debilidad de los criterios éticos de funcionarios y jueces, o simplemente su escasa calificación profesional facilitan la corrupción. Esto ha ocurrido, de manera sistemática, desde los años ‘70 hasta hoy.
Quizá más importante es otro factor: la excesiva intervención del Estado, generalmente argumentando que de- fiende el interés general. Tanto las reglamentaciones excesivas e imposibles de cumplir, como la concesión de privilegios o prebendas a particulares son invitaciones abiertas a una oferta corruptora que, se sabe, será bien recibida.
Cuanto más débil es la administración del Estado, más margen hay para gobiernos ejecutivos y decisionistas, que pasen por encima de reglamentaciones y controles. En estas condiciones se puede pasar, como ocurrió recientemente, a esa fase superior que es la organización, desde el gobierno, de un sistema para saquear al Estado. Me refiero a un gobierno de los ladrones, una cleptocracia organizada para beneficio de un grupo de sus funcionarios, cuyo ejemplo se expande hacia abajo y creó infinidad de pequeñas cleptocracias. Si nos remontamos al principio de esta historia –los contrabandistas a quienes inútilmente trató de reprimir Hernandarias– encontramos que los años kirchneristas se parecen mucho a los del primer siglo de la Colonia.
¿Hasta cuando? Hoy hay una oportunidad. Una ruptura fortuita de la “omertà” de la banda saqueadora, un juez decidido y un gobierno que sin interferir crea el contexto favorable pueden generar un cambio importante. Será acotado, pero quizá inicie el largo camino de rectificación de nuestras prácticas administrativas y jurídicas y de recuperación, en nuestra sociedad, de los valores del gobierno de la ley.
Quizás haya un momento en el que se diga que en 2018 comenzó una política de Estado que redujo al mínimo la corrupción.