El gran debate sobre las retenciones
El debate sobre las retenciones puede ser analizado a dos niveles. Uno es político. El Gobierno quiere mantener la promesa que le hizo a un bloque de votantes muy importante en sus triunfos en 2015 y 2017. Es entendible. Pero también se prometió pobreza cero y asegurar un clima de inversiones que lleve al crecimiento, y no se están tomando las medidas necesarias para eso.
El otro nivel es económico. Dejando de lado las posiciones rígidamente ideológicas o de intereses sectoriales, hay dos visiones. Una es microeconómica, de equilibrio parcial. Es decir, suponiendo que las políticas públicas en un sector no afectan mayormente lo que pasa en otros y, por lo tanto, no hace falta analizar el impacto en la economía en su conjunto.
El otro es más macroeconómico, de equilibrio general. Es decir, se considera que las políticas públicas en un sector pueden tener repercusiones en toda la economía que hay que considerar. Desde hace mucho tiempo los (buenos) economistas saben que lo que puede parecer de sentido común a nivel de individuos, puede no serlo a nivel agregado. Recordemos a Keynes y la paradoja del ahorro.
Más recientemente, Paul Krugman argumentó que el hecho de que alguien sea un empresario exitoso no implica que pueda manejar la economía de un país, dado que la capacidad de análisis microeconómico que se requiere para ser exitoso en alguna actividad no es lo misma que la visión macroeconómica del sistema en su conjunto.
A lo largo del tiempo, con nuestro equipo del IFPRI, hemos hecho simulaciones (usando modelos de la economía mundial y de la Argentina solamente) de diferentes alternativas de medidas agropecuarias, inclu- yendo las retenciones, con una visión sistémica, es decir tratando de entender las interrelaciones en toda la economía.
En el caso de las retenciones hay varios puntos por considerar. Primero, una realidad de la economía mundial es que los países no productores de materias primas tienden a importar el producto primario sin impuestos a las importaciones, pero esos impuestos suben con el grado de elaboración.
Por ejemplo (los números son hipotéticos para explicar el argumento), pueden importar trigo con un impuesto (arancel) de importación de 0%; la harina de trigo con 10%; y las pastas o productos panificados con 20%; o el maíz con 0%, pero las aves, porcinos y lácteos tienen impuestos de importación de 20% o más. Y así siguiendo con otros productos primarios, incluyendo minerales y energía. Esto obliga a exportar el producto sin procesar. Como ya mostró hace muchos años el recordado profesor Bela Balassa, esto implica que se están perdiendo empleos en el país productor primario. La respuesta es tener un escalamiento inverso. Es decir, mayor impuesto en el producto primario y menores a medida que aumenta el grado de preparación.
Pasando al terreno doméstico hay una serie de efectos sobre el empleo, las cuentas fiscales, la inversión, la pobreza y otros que hay que considerar. Resumiendo algo bastante más complejo, algunos puntos a mencionar son los siguientes. Primero, al sacar/rebajar las retenciones a los productos primarios, esos productos se benefician con un precio interno más alto (y expanden su producción), pero los que lo usan como insumos se perjudican (y se contraen relativamente).
El impacto sobre el empleo total y las exportaciones en su conjunto tiende a ser negativo, dado que el procesamiento y el valor agregado internos y los precios internacionales de los productos más elaborados son mayores. Segundo, sin otras medidas compensatorias, el déficit fiscal aumenta (es decir que el ahorro público cae). Dado que la inversión total depende del ahorro público más el privado más lo que se tome prestado del resto del mundo, la caída del ahorro público lleva a una baja general de la inversión, y/o al desplazamiento de la inversión privada, y/o a la necesidad del endeudamiento externo.
Debe notarse que todos estos efectos sobre la inversión agregada sucedieron desde el 2016 con la eliminación de las retenciones. Finalmente, al elevar el precio interno de los productos a los que se les sacaron las retenciones, la línea de pobreza, y el número de pobres, aumenta si no hay otras medidas compensatorias. Este efecto negativo sobre la pobreza se puede ver aumentado si la primarización de la producción agregada afecta negativamente al empleo en general.
Hay otros efectos importantes, pero que requieren una discusión mucho más larga, entre sectores agregados y dentro del sector agropecuario, como la pérdida de diversificación productiva al estar excesivamente especializado en unos pocos productos. Esto afecta la productividad de la tierra y aumenta el riesgo de mercado de mediano plazo.
Lo dicho no significa que las retenciones sean siempre la respuesta. El impacto de cualquier intervención no es único y predeterminado, sino que va a depender del resto del paquete de medidas y del contexto más general. No es lo mismo imponer retenciones a ciertas exportaciones con el tipo de cambio a 17 pesos/dólar que a 37 pesos/dólar; o, en el caso de la soja, hacerlo con un precio mundial deprimido que con valores actuales que están alrededor de un 10-15% por encima del promedio ajustado por la inflación de las últimas casi cuatro décadas.
Al sector agropecuario en su conjunto le conviene que el Gobierno le asegure que la combinación de tipo de cambio, retenciones y precio mundial sea razonablemente estable y competitiva. Y al resto de la economía lo beneficiaría que se manejaran las retenciones de manera de reducir el déficit fiscal para fortalecer la inversión privada, maximizar el empleo agregado y morigerar el impacto sobre la pobreza. Pero eso requiere que se haga un análisis sistémico, sin slogans sobre impuestos distorsivos, visiones limitadas de equilibrio parcial, o argumentos ideológicos sobre expropiaciones. ■