Frondizi y la Alianza para el Progreso, 60 años después
Es 1961. El hemisferio americano está atravesado por las tensiones de la Guerra Fría, álgido contexto anclado en la histórica inequidad de América Latina, en medio de tensiones exacerbadas por la revolución cubana. El 15 de enero, el Departamento de Estado prepara para el presidente John Kennedy un memorándum llamado Un nuevo concepto para la defensa y el desarrollo hemisférico.
El documento reemplaza la doctrina de la contención del comunismo como amenaza extra hemisférica para desplazar su foco hacia el interior de las sociedades, postulando a las Fuerzas Armadas de la región como aliadas en la lucha, bajo la Doctrina de la Seguridad Nacional. La estrategia de contención incluye, en marzo del mismo año, un ambicioso programa de ayuda para la región, la Alianza para el Progreso. En agosto de ese año se adoptará la iniciativa en una conferencia en Punta del Este.
La propuesta de la Alianza se integraba al enfoque con que Estados Unidos buscaba recalibrar su patrón de relacionamiento con Latinoamérica, que incluyera la creación del BID.
El paradigma modernista de desarrollo, inspirado en las tesis de Walt Rostow, tenía un objetivo político: es un manifiesto anticomunista.
Las diplomacias regionales titubean. El patrón de cooperación militar del gobierno (no así el de las FF.AA.) argentino es poco receptivo a la nueva doctrina de seguridad, pero Frondizi apoya abiertamente la ayuda para reformas estructurales, dentro de esa doble estrategia anticomunista y modernista, aunque Argentina no será recipiendaria de muchos fondos (es poco agraria y demasiado moderna, en comparación). Frondizi escribe una carta celebrando la iniciativa, que es respondida por Kennedy –a iniciativa del célebre Arthur Schlesinger- con entusiasmo.
La diplomacia interviene de manera decisiva en la política interna: Frondizi resiste presiones imbuidas de un antiperonismo visceral y de un anticomunismo caricaturesco. El estamento militar –que abomina sin ambages cualquier posición de equilibrio regional- exige un alineamiento sin reservas, un ejemplo del concepto de Peter Evans de double-edge diplomacy: los diplomáticos deben negociar con dos frentes simultáneos, externo e interno.
La estrategia frondicista está vinculada al modelo de desarrollo y a su núcleo central (la búsqueda de inversiones extranjeras). Pero hay más: el sistema de creencias del núcleo de colaboradores resiste el seguidismo en la toma de decisiones. Así, Frondizi intenta una diplomacia de múltiples equilibrios, apoyando una salida negociada, optando, ante la falta de recursos, por una estrategia juridicista.
Frondizi intenta evitar el aislamiento, consciente de que la escalada colaborará con la radicalización de la situación, pero también porque esa medida no forma parte de la tradición diplomática regional. A eso puede denominarse “la importancia de la perspectiva”, cuando en la toma de decisiones hay un mecanismo de circulación de ideas que otorga significado a dimensiones no materiales en la evaluación dilemática y la elección de medios. Finalmente, el gobierno de Frondizi cayó bajo la presión militar, Cuba quedó aislada del hemisferio y la Alianza para el Progreso nunca llegó a implementarse.
Los usos de la historia en la toma de decisiones (como reza el clásico volumen de Richard Neustadt) podrían proveer las siguientes lecciones: 1) Un objetivo primordial de la política exterior debe ser la agenda de desarrollo, lo que no impide (al contrario, es funcional a) promover el Estado de Derecho; 2) El aislamiento internacional fortalece a los grupos radicales y legitima una narrativa de plaza sitiada, impidiendo la resolución o el manejo racional del conflicto; 3) El seguidismo deslegitima interna y externamente a la diplomacia, mientras una estrategia heterodoxa y realista aumenta la relevancia internacional y 4) La formación intelectual de los tomadores de decisión es de significativa importancia.