Las desventuras de la Unión Europea
Ovidio, en las Metamorfosis, nos había alentado: “Omnia mutantur, nihil interit”: todo cambia, nada perece. Aun así, en el caso de la integración europea, los cambios continuos en la estructura institucional parecen, a veces, causar ciertas víctimas.
La cuestión de la silla faltante en el encuentro de Estambul de los primeros días de abril donde el presidente de Turquía, Erdogan, y el presidente del Consejo Europeo, Michel, se sentaron en dos asientos cercanos, dejando a la presidenta de la Comisión von der Leyen en un sofá apartado, frente al Canciller turco Cavusoglu - puso de manifiesto los peligros del “ininterrumpido ejercicio de ingeniera institucional” que funda la integración, según Tizzano, uno de sus más ponderados exegetas.
En la perenne dialéctica entre los estados (Michel) y la comunidad europea (von der Leyen) prevalecieron los primeros.
Antes del tratado de Lisboa (2007), esto no hubiera podido ocurrir, ya que no existía el papel que hoy encarna Michel, ni tampoco el Consejo Europeo gozaba de su actual trascendencia.
Tanto es así que, lejos de tener un presidente proprio, la institución estaba encabezada por el presidente del Consejo de la Unión, cargo que rotaba cada seis meses –y que continua hoy en día, aun con funciones reducidas (en este momento lo detiene Portugal, o sea su primer ministro Costa).
¿Confundidos? Una cosa es el Consejo de la Unión Europea (UE), o Consejo a secas, constituido por ministros de cada país, en función del tema que tratan (Agricultura y Pesca, Asuntos Económicos y Financieros, Competi tividad, etc, por un total de diez formatos diferentes); siempre existió y desempeña un papel crucial en la coordinación política, en el proceso legislativo, en la ampliación de las competencias de la UE (que pueden extenderse por unanimidad, si es que sea necesario para alcanzar las finalidades del tratado) y en brindarle a la Comisión poderes de negociación en ámbito internacional.
Otra cosa es el Consejo Europeo, areópago “de Jefes de Estados o de Gobierno de los Estados miembros” juntos con “el Presidente de la Comisión”, según el Acta Única Europea (1986), que lo nombró por primera vez, aunque sibilinamente, sin hacer mención alguna a sus tareas, sino solo a su composición.
Nacido por impulso del presidente francés Giscard d’Estaing para sacar la integración del desánimo de los años Setenta, cuando la crisis económica puso de manifiesto la no-irreversibilidad de su proceso, su presencia marces có, para muchos, el inexorable ocaso de la perspectiva federalista frente a la “obstinación” de los estados.
Para otros, selló una etapa en la búsqueda de una tercera vía entre estado federal y organización internacional – un animal quimérico que el derecho internacional no admite, pero los europeos sí.
Según Weiler, un jurista sagaz que tantos valiosos aportes dio a dicha visión, ésta se basa en el equilibrio entre un pilar jurídico supranacional, que se impuso gracias a los fallos del Tribunal de Justicia europeo y a la colaboración (a ve de mala gana) de las cortes constitucionales nacionales, que lograron crear un nuevo sistema jurídico autónomo e imponer su primacía sobre aquellos nacionales, y un pilar político intergubernamental, a través del cual los estados pidieron más control del proceso decisional, ya que el Tribunal les había cerrado las “vías de escape”, obligándolos a cumplir con la legislación europea.
El declive de los rasgos federales en el aparato institucional de Bruselas, lejos de representar un retroceso, sería la contracara de un avance notable de la integración a nivel legal.
Cada expansión de las competencias de Bruselas a nuevos ámbitos seria entonces acompañada por un fortalecimiento de este mecanismo compensatorio. Así se explicaría como, en el momento de confiarle a la UE el poder tan crucial de acuñar moneda, los estados quisieran fortalecer el Consejo Europeo que, en el tratado de Maastricht (1992), se vería atribuida finalmente una función, aquella de “definir las orientaciones políticas generales”. El tratado de Lisboa reforzaría esta tendencia, al introducir, entre otras cosas, la figura de su presidente (el constreñido Michel), en función por dos años y medio, o sea por la mitad del ciclo político entre una y la otra elección europea. Por si esto fuera poco, Lisboa creó también otra presidencia permanente, aquella del Consejo de Asuntos Exteriores, para fortalecer el papel del Alto Representante para los Asuntos Exteriores y Política de Seguridad (el igualmente constreñido, aun por otras razones, Borrell).
No cabe duda que, por avispadas que parezcan a nivel teórico, estas ingenierías institucionales confunden un poco. Así que la sugerencia para los gobiernos que se aprestan a recibir la UE sería de preparar directamente un gran sofá, a no ser que, junto a Michel y von der Leyen, la próxima vez se presenten Borrell y Costa. El cual Costa, compatriota de Pessoa, podría decir, con picardía, que los otros son… no más que sus heterónimos. ■