La malformación del federalismo
Politólogo e Historiador. Profesor Emérito de la Universidad Torcuato Di Tella
Las recientes elecciones en La Rioja, Misiones, Jujuy, Salta, La Pampa, Tierra del Fuego, Rio negro y Neuquén han dado lugar a un comentario que se repite invariablemente: en esos ocho distritos pequeños ganan, en efecto, los oficialismos. He destacado este hecho durante estos cuarenta años de democracia; de tanto repetirse, va marcando una tendencia que afecta al principio republicano de la alternancia entre gobierno y oposición.
Dos indicadores describen este fenómeno:
la reelección sin limites de los gobernadores establecida por constituciones provinciales (tres provincias tienen esta norma) y el dominio de un partido hegemónico en cuyo seno rotan distintos gobernadores.
SI el primer caso expone situaciones impugnadas ante la Corte Suprema (por ejemplo en Tucumán y San Juan), el segundo se identifica con el Justicialismo y con agrupaciones de raigambre local, y tambien responde a reglas electorales opacas como la ley de lemas.
Se conforma de esta manera un mapa caracterizado por los extremos. En una punta del territorio sobresale la desmesura demográfica de la provincia de Buenos Aires, en la cual el predominio justicialista en estos cuarenta años abrió pasó a solo dos periodos en manos de la oposición; en la otra, sembrada por estos distritos pequeños, sobresale la hegemonía de los oficialismos.
Este fenómeno arrastra antecedentes. En el siglo XIX se hablaba peyorativamente de
“oligarquías provinciales” montadas sobre un severo control del sufragio.
En la actualidad, ese control deriva de un manejo más sutil del clientelismo electoral basado en empleo público y subsidios. En estas ocho provincias el empleo público es un factor gravitante; los salarios y cheques, magros pero suficientes para mantener el control, gravitan más en esos territorios que la esfera correspondiente a la sociedad civil.
Esta geografía electoral no debe analizarse omitiendo los vínculos que se establecen entre las provincias chicas y el orden nacional. Se trata de distritos sobrerrepresentados en la Cámara de Diputados con un mínimo de cinco diputados y, como corresponde a la representación igualitaria del pacto federal, tres senadores.
Así se despliega un abanico de fuertes distorsiones. La Pampa, Neuquén, Rio Negro, Chubut, Santa Cruz y Tierra del Fuego, con una población en conjunto superior a los dos millones de habitantes, reúnen treinta diputados, mientras la provincia de Santa Fe con algo más de tres millones de habitantes, está representada por diecinueve diputados.
El lubricante que hace funcionar este sistema es el régimen de coparticipación federal estipulado por la reforma constitucional de 1994. La teoría del federalismo presupone que a la autonomía política de las provincias corresponde una autonomía fiscal.
No es el caso de esta clase de provincias cuyos presupuestos provienen en altos porcentajes de las transferencias del Gobierno Nacional por coparticipación. En estas ocho provincias, salvo Neuquén por regalías petroleras, son superiores al 50%. Si en el plano político estas provincias son autónomas, en el plano fiscal son dependientes. Consumen impuestos que no producen o producen poco.
Este es la consecuencia negativa de un reparto de impuestos entre Nación y provincias no reglamentado por ninguna ley. En contra de lo establecido por la sexta cláusula transitoria de la reforma de 1994, estamos aguardando una ley de Coparticipación Federal que, según lo ordenado, tendría que haberse hecho antes de 1996. Piedra libre a la discrecionalidad del Estado y al favoritismo hacia las provincias adictas.
Este es el perfil de uno de los extremos de nuestro régimen federal; en el otro campea la Provincia de Buenos Aires, que arrastra cerca del 39% de la población total del país y un porcentaje equivalente del padrón electoral.
Se entiende entonces la magnitud del poder bonaerense que no coincide con el respaldo fiscal a semejante tamaño ni tampoco con el mínimo de diputados que, en términos cuantitativos, debería tener. Para salvar esos obstáculos, la provincia depende de las transferencias directas del Poder Ejecutivo Nacional, preferentemente aplicadas al conurbano bonaerense.
Con estas malformaciones, la praxis del régimen federal consolidó una duradera coalición territorial conducida por el Justicialismo. De tal suerte, la Provincia de Buenos Aires se complementa con los oficialismos hegemónicos en la mayoría de las provincias chicas.
Hasta prueba en contrario, el Justicialismo juega en la escena electoral con dos mascaras: una de gran tamaño; la otra más discreta y no por ello menos estratégica. No en vano el congreso del partido está presidido en estos días
por el gobernador de Formosa que reúne en el ejercicio de su cargo dos hegemonías, la personal de talante reeleccionista y la del partido.
No será sencillo superar esta coalición territorial. Mientras en los comicios de este año sobre vuela la incógnita acerca de quién conquistara el trofeo bonaerense (de allí la desesperación del kirchnerismo por defender la posición) el archipiélago de provincias chicas da muestras de un conservadurismo más resistente a los cambios. Aunque en esos distritos gane la oposición en la elección general, los gobernadores siguen bien parados, adelantando tácticamente los comicios provinciales. Podrían sufrir, eso sí, un desgaste en el Senado.
En esa distribución arbitraria de recursos
hay ganadores y perdedores. Entre estos últimos, busca levantar cabeza una clase media de provincias ubicada en una franja que arranca en la Ciudad de Buenos Aires, se estira hacia el Litoral y de allí se extiende hacia Santa Fe, Córdoba y Mendoza.
Son distritos dinámicos con capacidad fiscal, espesor de la sociedad civil y experiencia de alternancias, ya sean de larga duración como en la CABA o más cortas como en Santa Fe, Córdoba y Mendoza. La oposición al kirchnerismo es más fuerte en estos distritos, aunque insuficiente si no lograra erosionar esa coalición territorial que apuntaló al Justicialismo en el curso de estas cuatro décadas. ■