La política industrial está de vuelta, pero acertar con ella no es fácil
análisis La nueva oleada Por Anna Ilyina (*), Ceyla Pazarbasioglu (**) y Michele Ruta (***)
Tradicionalmente, los gobiernos han utilizado intervenciones focalizadas conocidas como “política industrial” para aumentar la competitividad de los productores nacionales o fomentar el crecimiento en determinados sectores económicos. Aunque algunos países en desarrollo han continuado recurriendo a ella, durante años la política industrial estuvo en desuso en la mayor parte del mundo debido a su complejidad y a sus inciertos beneficios.
Ahora parece que la política industrial está de vuelta en todo el mundo. La pandemia, el aumento de las tensiones geopolíticas y la crisis climática generaron preocupación en torno a la resiliencia de las cadenas de suministro, la seguridad económica y nacional y, en términos más generales, la capacidad de los mercados para asignar recursos de manera eficiente y subsanar esos problemas. Como consecuencia, los gobiernos se vieron presionados para adoptar una orientación más activa en su política industrial.
Los economistas han debatido extensamente sobre las ventajas y los inconvenientes de la política industrial. Estas medidas pueden ayudar a corregir las fallas del mercado, como ocurre, por ejemplo, con las intervenciones relacionadas con la transición climática. Sin embargo, la política industrial tiene un costo elevado y puede causar distintos tipos de fallas de los gobiernos, desde corrupción hasta una asignación ineficiente de los recursos. Las políticas industriales también pueden tener efectos secundarios transfronterizos perjudiciales, al elevar el riesgo de represalias de otros países, lo que, en última instancia, puede debilitar el sistema multilateral de comercio y agravar la fragmentación geoeconómica. Para evitar errores costosos, hacen falta más datos, más análisis y más diálogo.
En esta columna, analizamos el retorno de la política industrial y explicamos qué hay detrás de este resurgimiento, las disyuntivas que plantea y lo que el FMI está haciendo al respecto.
Recientemente, el FMI ha aunado esfuerzos con Global Trade Alert para realizar un seguimiento de los acontecimientos. Nuestro nuevo estudio muestra que el año pasado se produjeron más de 2.500 intervenciones de política industrial en todo el mundo. En más de dos tercios de los casos, se trataba de medidas que causaban distorsiones comerciales, puesto que presumiblemente conllevaban una discriminación de los intereses comerciales extranjeros. Esta iniciativa de recopilación de datos constituye el primer paso para comprender la nueva oleada de políticas industriales.
El reciente auge de este tipo de intervenciones ha estado impulsado por las grandes economías: China, la Unión Europea y Estados Unidos son el origen de casi la mitad del total de las nuevas medidas de 2023. Aparentemente, las economías avanzadas han recurrido a ellas más activamente que las economías de mercados emergentes y en desarrollo. Los datos del último decenio son menos precisos, pero la información disponible muestra que, históricamente, el uso de subsidios ha sido más habitual en las economías emergentes, de donde procede un gran número de medidas anteriores todavía vigentes.
Las medidas recientes se centran más en la transición verde y en la seguridad económica, y menos en la competitividad, que era el objetivo de solo un tercio de las medidas de política industrial del año pasado. Los otros dos tercios obedecían a consideraciones de mitigación del cambio climático, resiliencia de las cadenas de suministro y seguridad.
Resulta interesante que los sectores más activos fueran los de productos de uso dual (civil y militar) y tecnologías avanzadas, incluidos los semiconductores y las tecnologías de baja emisión de carbono, así como sus componentes, como los minerales críticos.
La política industrial orienta la reasignación de recursos hacia empresas, sectores o actividades nacionales que las fuerzas del mercado no logran promover de una forma socialmente eficiente. Sin embargo, para generar beneficios económicos netos, estas intervenciones han de estar bien diseñadas, lo que significa que deben estar destinadas a subsanar fallas del mercado correctamente identificadas, y han de basarse en principios que fomenten la competencia y en análisis rigurosos de costo-beneficio.
Dado que la política industrial pretende alterar los incentivos de las empresas privadas, también lleva aparejado un riesgo de que los recursos se asignen de manera ineficiente y los gobiernos acaben siendo rehenes de la industria. Además, puede afectar al comercio, a la inversión y a los flujos financieros, así como a los precios de mercado mundiales, lo que podría tener repercusiones significativas para los socios comerciales y la economía global.
El análisis de las nuevas políticas industriales que el personal técnico del FMI ha llevado a cabo recientemente pone de relieve la necesidad de actuar con cautela.
Las medidas anunciadas o aplicadas el año pasado no siempre estaban claramente relacionadas con fallas del mercado. Esto significa que, en algunos casos, unas políticas bien diseñadas encaminadas a mejorar el clima empresarial general habrían sido más adecuadas que intervenciones gubernamentales focalizadas que conllevan un riesgo de asignación ineficiente de los recursos y un costo fiscal que puede ser considerable.
El estudio del personal técnico del FMI ofrece datos adicionales que indican que existe una dinámica de represalias. La probabilidad de que las intervenciones se centren en un determinado producto es mayor si este ha sido antes el objetivo de medidas de otros socios comerciales. De hecho, intervenciones como los subsidios a menudo crean efectos secundarios transfronterizos que pueden llevar a los gobiernos a reaccionar de manera similar.
También hay datos que indican que la política industrial puede acabar siendo rehén de intereses específicos. El análisis muestra una elevada correlación entre el número de medidas y algunas variables de política económica, como la inminencia de unas elecciones y la importancia de ciertos productos en la cesta de exportaciones, lo que indica que los gobiernos pueden favorecer a empresas consolidadas.
El papel del FMI
Dado el carácter novedoso y la relevancia macroeconómica de muchas de las medidas de política industrial recientes, el personal técnico del FMI ha intensificado su trabajo en tres ámbitos.
El FMI ha redoblado los esfuerzos de recopilación de datos y realización de análisis en materia de política industrial para aumentar el conocimiento sobre este ámbito y utilizarlos como base del debate sobre las políticas. Además de la nueva iniciativa de seguimiento de los datos, el personal técnico examina la eficacia de las políticas industriales para lograr los objetivos declarados, como la innovación y los objetivos climáticos, así como sus efectos secundarios transfronterizos.
En la supervisión bilateral, el personal técnico del FMI se centra en evaluar las medidas de política industrial que pueden incidir de manera significativa en la estabilidad interna o externa del país o que pueden tener repercusiones transfronterizas considerables. El alcance del análisis y del asesoramiento sobre las políticas que ofrece el personal técnico depende del tipo de política industrial y de sus objetivos, así como de la disponibilidad de información y conocimientos especializados. Dos estudios recientes del FMI proporcionan un marco conceptual y principios rectores para la cobertura de la política industrial en la supervisión que realiza el FMI, incluidas cuestiones relacionadas con el comercio y la conformidad con las normas de la Organización Mundial del Comercio (OMC).
Por último, el FMI está colaborando con la OMC para promover el diálogo multilateral sobre comercio y política industrial. En febrero se celebró una primera reunión técnica sobre políticas para la resiliencia, con contribuciones de varios países y de otros organismos internacionales. El objetivo es profundizar en esta labor, y ampliarla, en los próximos meses. Este tipo de debates puede mejorar el intercambio de información sobre las medidas aplicadas, su eficacia y sus efectos indirectos, y contribuir a desarrollar un entendimiento común sobre estas cuestiones y posibles soluciones cooperativas.
(*) Directora Adjunta en el Departamento de Estrategia, Políticas y Evaluación del FMI
(**) Directora del Departamento de Estrategia, Políticas y Evaluación del Fondo Monetario Internacional de FMI
(***) Jefe Adjunto de División del Departamento de Examen de Estrategias y Políticas del FMI