Las cuentas de las provincias en la mira
El resultado fiscal de las provincias mejoró en 2018 respecto de los tres últimos años. Qué pasará en un 2019 marcado por las elecciones y por la presión impuesta por el acuerdo con el FMI.
El resultado fiscal de las provincias mejoró en 2018 respecto de los tres últimos años. Qué pasará en un 2019 marcado por las elecciones y la presión impuesta por el acuerdo con el FMI.
El gasto público provincial equivale a 18% del PBI, explicando casi la mitad del gasto público total que suma 41% del PBI con el Estado Nacional.
En el presente informe haremos una síntesis de la información sobre la situación fiscal de las provincias que incluye el acuerdo con el FMI, además de destacar algunos presupuestos provinciales para el 2019, para luego realizar algunas consideraciones sobre el gasto público consolidado.
Según las estimaciones dentro del acuerdo con el FMI, el consolidado de provincias habría alcanzado un superávit fiscal primario de +0,2% del PBI en 2018, luego de estar más de una década con resultado primario en terreno negativo.
Pero tras el pago de intereses de la deuda, las finanzas públicas provinciales habrían cerrado con un déficit financiero de -0,2% del PBI en 2018. Vale recordar que las provincias mostraron un déficit de -0.9% del PBI en 2015, y luego se mantuvo en -0.8% del PBI, tanto en 2016 como 2017.
La mejora en el resultado fiscal
de las provincias en 2018 responde a que la aceleración de la inflación se traslada con mayor velocidad a los ingresos que a los gastos, generando un ahorro temporal en el corto plazo.
De hecho, la inflación permitió sostener los ingresos pese a la importante caída del nivel de actividad, mientras que el gasto de las provincias, donde más del 65% corresponde a salarios y jubilaciones, responde con mayor demora a la inflación, al ritmo de las paritarias y negociaciones salariales.
La mayor velocidad de ajuste a la inflación que suele reflejar los ingresos por sobre los gastos permitió una mejora en las finanzas públicas provinciales, y reducir el déficit a -0.2% del PBI en 2018, según se estima en el acuerdo con el FMI.
El efecto que favoreció en 2018, se revierte en 2019, por lo que el FMI proyecta que el déficit fiscal de las provincias posiblemente se eleve a -0.5% del PBI en 2019. El aumento en el déficit responde a una mayor presión a la recomposición salarial y haberes previsionales tras la dinámica de la inflación en 2018, además de un aumento en el pago de los intereses de la deuda en moneda extranjera, tras la devaluación.
Dicho de otra manera, en 2019 el gasto presionado por salarios, jubilaciones e intereses, crecerá por encima de los ingresos provenientes de la recaudación y trasferencias del Tesoro, generando un aumento del déficit fiscal provincial a -0.5% del PBI en 2019.
Un déficit de -0,5% del PBI equivale a cerca de $90 mil millones de pesos para 2019 (cerca de u$s 2.250 millones), que su inmensa mayoría se cubrirá con colocaciones de deuda de provincias al gobierno nacional, que lo financiará vendiendo los dólares del préstamo del FMI en el mercado de cambios.
Es de destacar que el gasto público de las provincias se elevó +4,7% del PBI entre 2005 y 2015 a un total de 17,7% del PBI, principalmente por aumento de empleo público. Tres años después, en 2018 el gasto público provincial cerraría casi en la misma magnitud (17,6% del PBI). Las provincias explican casi la mitad del gasto público del consolidado nacional, estimado en 41% del PBI para 2018, según el acuerdo con el FMI.
GASTO. Las provincias viven diversas realidades fiscales que no abordaremos en este informe que procura una visión general del consolidado. No obstante, se destaca la provincia de Buenos Aires, que explica el 28% del gasto público del consolidado provincial.
Luego, con presupuestos que no son ni un tercio en magnitud al del bonaerense, le siguen la Ciudad de Buenos Aires, la provincia de Córdoba y la provincia de Santa Fe. La suma de los cuatro distritos logra explicar el 55% del gasto público provincial, dejando que los otros 20 distritos se repartan el 45% restante.
Casi todas las provincias ya aprobaron el presupuesto 2019, algunas dando detalle del cierre 2018. La provincia de Buenos Aires presentó un Presupuesto 2019 con un déficit de $40,0 mil millones para 2019, equivalente a 0,2% del PBI nacional. El déficit sería igual al del 2018 (0,2% del PBI), y la mitad del 2015 (0,4% del PBI).
El déficit fiscal de la provincia de Buenos Aires explica casi la mitad del déficit fiscal esperado para todo el consolidado provincial 2019, según el acuerdo con el FMI.
La Ciudad Autónoma de Buenos Aires presentó un presupuesto donde estima que las cuentas públicas habrían cerrado prácticamente en equilibrio en 2018, meta que se propone repetir para el 2019 al presupuestar un déficit financiero cero.
La provincia de Córdoba también estima un cierre con las cuentas públicas en equilibrio, tanto para 2018 como para 2019. Santa Fe no realizó una estimación del cierre 2018. Para el ejercicio 2019 estima un déficit financiero de $6.000 millones.
Es decir, el FMI espera un déficit de -0,5% del PBI para el consolidado provincial en 2019, equivalente a $90 mil millones de pesos. Casi la mitad del déficit esperado se concentra en la provincia de Buenos Aires (-0.2% del PBI).
No está de más recordar que aún con los acuerdos alcanzados a fin de 2017 por la repartición de fondos nacionales, la provincia de Buenos Aires es todavía el distrito con me-
La mayor velocidad de ajuste a la inflación de los ingresos sobre los gastos permitió la mejora en las finanzas provinciales en 2018.
nor flujo de fondos coparticipables que percibe por cantidad de habitantes (y también en proporción a su PBI), generando un déficit estructural difícil de abordar.
En números, vía coparticipación de impuestos y leyes especiales, en todo 2017 la provincia de Buenos Aires recibió el equivalente a $8.200 por habitante, frente a una media de $17.500 por habitante que recibió el resto de las provincias, y con el extremo de $58.200 por habitante que se otorgó a la provincia de Tierra del Fuego.
Los acuerdos de fines de 2017 entre nación y provincias achicaron la diferencia en 2018, sin por ello sacarle el primer y segundo puesto a la provincia de Buenos Aires y Ciudad Autónoma de Buenos Aires, respectivamente, de ser los distritos que menor coparticipación de impuestos y leyes especiales perciben por habitante.
GRADUALISMO. Según los números del FMI, en 2015 el Sector Público Argentino cerró con un déficit de -6,0% del PBI, de los cuales -5.1% del PBI corresponde al Gobierno Nacional y -0,9% del PBI al consolidado provincial.
Peor aún, el déficit de 2015 está subestimado dado que el Gobierno Nacional no pagaba todos los intereses de la deuda al estar en default, tampoco las sentencias judiciales a favor de jubilados, y en los últimos meses de gobierno, tampoco a proveedores. Al considerar estos aspectos, el número con facilidad llega a 7,0% del PBI para 2015, según nuestras estimaciones. Simple, no pagando cualquiera achica el déficit.
Ahora bien, trascurrido dos años del nuevo gobierno, en 2017 el déficit fiscal cerró en 7,0% del PBI (fuente FMI), mismo número que en 2015, lo que pone en evidencia el fracaso del “gradualismo”.
La crisis del gradualismo responde a que no cumplía ni sus propias metas. No lograba bajar el déficit fiscal, como tampoco bajar la inflación, ni en los tiempos ni montos que de pizarrón se imponía.
La falta de resultados puso en evidencia la subestimación de la compleja herencia recibida y sobreestimación de la potencia del plan de gobierno. Tras la falta de resultados, el mercado perdió por completo la confianza y cortó el fi- nanciamiento, lo que hizo colapsar al “gradualismo”.
La herencia, que se había tapado con deuda externa durante dos años, explotó en la cara del nuevo gobierno a mitad de mandato, y ahora agravado por el nivel de endeudamiento, tanto del Tesoro como del Banco Central.
Para 2018 y 2019, ya bajo la tutela y financiamiento del FMI, el déficit fiscal del sector público consolidado bajaría a 5,5% del PBI en 2018 y a 4,4% del PBI en 2019. A grandes rasgos, el ajuste es vía licuación de gasto público al no acompañar la inflación, y una mayor presión tributaria, al imponer nuevamente retenciones, elevar ganancias y bienes personales.
Aún si se cumple el acuerdo del FMI, lejos del slogan del “déficit cero”, el propio acuerdo advierte que el gobierno nacional reflejará un déficit de -3,9% del PBI en 2019, en tanto que las Provincias sumarán -0,5% del PBI en igual periodo, sumando entre ambos un déficit total de -4,4% del PBI para 2019.
En definitiva, en 2015 el déficit fiscal estaba en 7% del PBI. Tras dos años de gradualismo, todavía estaba en 7% del PBI en 2017. Crisis mediante y según el acuerdo trazado con el FMI, el gobierno buscará dejar un déficit fiscal consolidado de -4.4% del PBI para 2019.
CONCLUSIONES. Todo déficit fiscal termina en deuda o inflación, según como se financie, y su persistencia, en crisis inflacionaria o default. Dado el riesgo, es simple entender porqué los países buscan limitar el déficit fiscal, y en el otro extremo, por qué Argentina vive de crisis en crisis.
A modo de ejemplo, el déficit fiscal máximo tolerado para los países miembros del Euro es de 2% del PBI. Una regla simple que otorgue garantías de estabilidad económica y monetaria a todo el bloque. El límite de 2% del PBI no es casualidad. Simplificando, si el Estado tiene un déficit similar a la tasa de crecimiento económico, la magnitud de la deuda en proporción a la economía se mantendrá estable.
En números, si la economía crece al 2%, un déficit fiscal de 2% del PBI se podrá financiar colocando deuda, sin alterar la capacidad de pago de la deuda pública.
La provincia de Buenos Aires sigue siendo el distrito que recibe menor coparticipación por habitantes y por PBI.
Este año Italia presentó un presupuesto con un déficit de 2,4% del PBI para 2019, y la Unión Europea exigió rever el presupuesto y prometió sanciones en caso de no responder a las advertencias. En Latinoamérica, países como Chile, Colombia o Perú también tienen déficit fiscal cercano a 2% del PBI.
Ahora bien, Argentina nunca tuvo regla fiscal alguna. Todo lo contrario, entre 1960 y 2018 observó un déficit fiscal crónico promedio de +4,4% del PBI, mientras que la tasa de crecimiento promedio no llega a +2,4% del PBI, en igual periodo. La diferencia se cubrió sistemáticamente monetizando el déficit fiscal, generando la esencia misma de la inflación crónica de los últimos 70 años.
Los actuales números son peores al promedio histórico. Argentina lucha por bajar un déficit fiscal de 7% del PBI, pero ahora en el marco de un estancamiento económico que lleva 8 años. La magnitud pone en evidencia que el problema escaló la última década, particularmente desde el último gobierno peronista bajo la presidencia de Cristina Fernández de Kirchner, cuando arrancó un nuevo frenesí de gasto público.
En pocos años elevó el gasto pú- blico en más de 13% del PBI a un total de 42% del PBI, elevando el déficit fiscal a 7,0% del PBI para fin de su mandato en 2015. Para financiar este déficit, no sólo recurrió a la emisión monetaria y a todas las reservas disponibles en el BCRA, sino que además estatizó los fondos de las AFJP.
Posteriormente, pese al cambio de gobierno, el déficit fiscal todavía estaba en 7,0% del PBI antes de tocarle el timbre al FMI. Tras la crisis del gradualismo y bajo la nueva tutela del FMI, ahora buscará bajarlo a 4,4% del PBI para 2019.
Aún si lo cumple la magnitud del déficit en 2019 no sólo será igual al déficit histórico de la economía Argentina de los últimos 60 años (4,4% del PBI), sino que todavía es más del doble del máximo tolerado entre los países miembros del Euro (2,0% del PBI).
En definitiva, Argentina vive en una eterna crisis económica casi desde el fin de la posguerra. En dicho periodo, decidió no sumarse al renacer del comercio internacional, dejando pasar el momento ideal para poner nuevamente las exportaciones como motor de crecimiento. Decidió mantener cerrada la economía, supuestamente bajo el calor de la sustitución de importaciones, pero sin descartar que fuese una simple conveniencia política, dado que el populismo sólo sobrevive en economías cerradas.
El estancamiento económico no tardó en llegar. Pero lejos replantear el modelo de fondo, sólo empezó a tapar la falta de crecimiento económico con el placebo del gasto público. Desde ahí que Argentina vive con eternos déficits fiscales, que financia con inflación o deuda, alternando de crisis en crisis.
Por último, las provincias si bien muestran un limitado déficit fiscal, vale advertir que el gobierno nacional le transfiere por fuera de la coparticipación de impuestos y leyes especiales recursos por cerca de 1,7% del PBI. Sin estas transferencias discrecionales, la realidad fiscal de las provincias cambia radicalmente, y divide casi en parte iguales la responsabilidad del déficit fiscal que refleja el consolidado de Nación y provincias. *ECONOM ISTA DE LA CONSULTORA ECONOM ÉTRICA