Escenario fiscal. En el banquillo: por qué el sistema impositivo se saca una mala nota

Un informe de una universidad privada muestra una caída de la performance del esquema tributario, que tiene problemas para cumplir con sus objetivos de eficiencia y suficiencia; cómo es la estructura y en qué se diferencia de otros países

Un sistema altamente complejo, que prioriza extraerle recursos a la sociedad para sostener un gasto que no responde a un plan concreto, antes que cumplir con el objetivo de ayudar a promover el crecimiento de la actividad económica y de la productividad. Esa definición, referida al esquema impositivo de la Argentina, surge de las conclusiones de un informe elaborado por el Centro de Estudios Tributarios de la Facultad de Ciencias Empresariales de la Universidad Austral. Más allá de esa reflexión hecha a partir de mirar “la foto” de un momento (o la película de los últimos años), el estudio advierte que no hay motivos para ser optimistas respecto de lo que vendrá.

Según se señala, para quienes toman las decisiones políticas existen pocos incentivos para abandonar impuestos que son distorsivos, pero, a la vez, fáciles de recaudar, y que tienen una participación significativa en el total de recursos. Todo ello, pese a un dato de la realidad muy conocido: el descontento de buena parte de la sociedad por la percepción de una alta presión tributaria y por el creciente ritmo de suba de los precios, que agrega el efecto del “impuesto inflacionario”, dada la pérdida de valor de la moneda en la que se cobran los salarios y otros ingresos.

¿Qué es lo que permite definir si la carga fiscal de un país es alta o no? ¿Para qué sirven los impuestos en la teoría y cómo se desvían recursos en la práctica? ¿Hasta qué punto se puede frenar la suba del gasto que se busca sostener? ¿Por dónde debería comenzar un cambio? Tales pueden ser algunos disparadores para un debate de fondo sobre el tema.

El mencionado informe, elaborado por el economista y docente Mauricio Grotz, con la colaboración de Ricardo Maidana, ubica a la Argentina con un nivel de recaudación tributaria de 29,9% del PBI, unos puntos por debajo del promedio de los países de la OCDE (33,7%) y muy por arriba de Estados de la región como Paraguay (13,8%), Perú (16,4%), o Chile (20,5%). Países vecinos como Uruguay y Brasil, con índices de 28,5% y 32,5%, no están tan lejos del nuestro (los datos son promedios del período 2015-2019).

Para determinar si la presión tributaria es elevada o no, “en general la literatura relaciona el indicador con los niveles de desarrollo económico del país”, sostiene el informe. Como la Argentina es un país de ingresos medios, “los niveles de presión serían excesivos”: no están lejos de los de países donde hay altos niveles de producto bruto per cápita.

El estudio de la Universidad Austral

incluye un “índice de performance” de los impuestos que, para 2020, se ubicó en 3,4 puntos, en una escala de 1 a 10. Eso lleva a concluir que la Argentina tiene un sistema impositivo que “logra parcialmente los objetivos” de suficiencia y eficiencia, y que está al borde de caer en la categoría de “no logra sus objetivos”. El índice era de 4,8 puntos en 2005: entonces, el país se había acercado bastante al casillero de los sistemas que “logran en gran medida los objetivos”.

Para cuantificar ese índice se le asignan valores a ciertas variables, que a su vez miden dos aspectos. Uno es la suficiencia de lo recaudado frente a los compromisos del Estado; aquí hay una primera mala nota para la Argentina, que entre 1994 y 2020 solo tuvo un año, 2004, en el que la recaudación de impuestos superó el nivel de gastos (aunque también es válido obtener recursos de otras fuentes). El segundo aspecto es la eficiencia del esquema; para evaluarlo se tienen en cuenta, por ejemplo, su complejidad y su diseño, y las alícuotas máximas del impuesto a las ganancias.

¿Por qué Ganancias? Porque “es el impuesto que tiene las condiciones para ser considerado uno de los mejores, por su carácter progresivo y porque, al gravar las utilidades, no dificulta el desarrollo de las empresas [a diferencia de otros, cuyo diseño los aleja de ser un tributo que tenga en cuenta la capacidad contributiva)]”, según explica Grotz en diálogo con la nacion. De todas maneras, en el caso de la Argentina la inflación distorsiona las bases imponibles, y en los últimos años hubo diferentes políticas en cuanto a hacer (o a no hacer) actualizaciones. Ese aspecto, más las diferencias normativas respecto de qué ingresos se gravan, dificulta la comparación con otros países.

Cuestión de diseño

La recaudación tributaria de la Argentina tiene como protagonistas a las cargas fiscales que pesan sobre los bienes y servicios (como el IVA, considerado regresivo por castigar con mayor fuerza a los sectores de menor poder adquisitivo): esas cargas representan el 52,2% de los recursos, contra el 32,7%de participación que tienen en los países de la OCDE, donde la mayor porción (34,3%) es aportada por los tributos sobre ingresos y utilidades (como Ganancias).

En el promedio de los países de América Latina y el Caribe, los impuestos sobre los ingresos también representan un porcentaje de la recaudación más significativo que en la Argentina (27%, versus 18% en nuestro país). En el promedio de la región hay una menor participación tanto de los tributos sobre la propiedad (3,8% versus 9,1% en la Argentina), como de los que pesan sobre bienes y servicios y de los aportes y contribuciones a la seguridad social.

Lo recaudado por este último concepto es, en la Argentina, el 20% del total, contra 25,7% de los países de la OCDE y 17,1% del promedio de América Latina. Aquí hay un aspecto crítico, tanto para las cuentas del sector público como para la sociedad: entre 2004 y 2020 hubo una caída en la recaudación de los aportes y contribuciones y ese hecho “resulta preocupante en términos de sostenibilidad del sistema de jubilaciones y pensiones”, según dice Grotz.

Los pagos previsionales, de todas formas, se afrontan hoy casi en partes iguales con aportes específicos que vienen del mundo laboral y con lo obtenido de impuestos generales. Pero, en un contexto de déficit fiscal, eso no apaga las luces de alerta ya encendidas, sobre todo cuando la mitad de los trabajadores actuales (asalariados y cuentapropistas) está en la informalidad. Y cuando el 65% de las jubilaciones que paga el sistema de la Anses, según datos de la Secretaría de Seguridad Social, fueron obtenidas por la adhesión a una moratoria de vigencia temporal (y para la que no se previó el financiamiento), y no porque sus titulares hayan reunido, al llegar a la edad jubilatoria, el requisito de tener 30 años de aportes.

Una revisión de cómo y en qué se gasta es algo que debería estar en el listado de tareas por hacer, si se buscara mejorar la performance del sistema tributario que, a su vez, requiere su propia reforma, algo difícil de encarar desde la política.

Un caso paradigmático es el de Ingresos Brutos, el impuesto que cobran las provincias y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires y que es uno de los más distorsivos, porque no mide adecuadamente la capacidad contributiva de personas y empresas, y porque, por la forma en que se cobra, acumula costos en cada paso de los procesos de producción y comercialización, haciendo su “contribución”, finalmente, a la inflación.

“Con Ingresos Brutos algo se intentó hacer [para bajarlo], en acuerdos fiscales que duraron muy poco; la realidad es que el impuesto se volvió el corazón de la recaudación de las provincias y ningún gobernador quiere resignar recursos”, señala Grotz. En la gestión anterior, en 2017, el gobierno nacional y las administraciones locales (con excepción de San Luis) habían firmado un pacto que llevaba, en un plazo de cinco años, a una baja de alícuotas e, incluso, a la anulación de Ingresos Brutos para algunas actividades. Pero, ya bajo la presidencia de Alberto Fernández hubo un nuevo pacto, con el cual se abandonó aquel camino y se habilitó a subir la carga fiscal de manera bastante extendida.

Mientras tanto, la inflación le permite al Estado una mayor recaudación en pesos devaluados. “En términos económicos y sociales, hoy la inflación es el principal problema por las desigualdades que genera. Y la causa está en las políticas del Gobierno”, puntualiza Grotz, que considera que se debe encontrar un camino que alivie el alza de precios, para luego mejorar la estructura tributaria.

La complejidad

Según el informe Ease of Doing Business del Banco Mundial, desde 2014 la Argentina está en el puesto 170 (o en uno cercano) entre 190 países, en un ranking sobre complejidad de los esquemas tributarios. A partir de 2017 mejoró uno de los componentes de ese índice: el de la cantidad de horas que cada año las empresas deben dedicar al pago de impuestos. Pero eso, que tuvo que ver básicamente con la incorporación de modalidades digitales que avanzaron en todo el mundo, no alcanzó para mejorar la posición de nuestro país.

Ese informe muestra que los montos a pagar por las empresas en concepto de impuestos pueden llegar a superar sus ganancias comerciales. Según las conclusiones del estudio de la Universidad Austral, eso se condice con los diagnósticos que “dan cuenta de los serios problemas relacionados con la informalidad de las empresas, la elusión y la evasión impositiva”. Y, más allá de eso, es uno de los signos que indican que el objetivo de eficiencia no se cumple, porque se está muy lejos de alentar las inversiones.

Enfocado en las ganancias llamadas “inesperadas”, desde el Gobierno se puso el foco, en las últimas semanas, en el diseño de una nueva carga fiscal. “Lo que pasa con ese tributo me parece muy ilustrativo de las conclusiones de nuestro informe –analiza Grotz–. El sistema se volvió extractivo, busca recursos para sostener los gastos, sin un plan para ver cómo hacemos para producir más, para crecer e incrementar la torta, que es lo que se debería hacer”.ß