Cómo abordar el cambio climático:

Las evidencias del calentamiento global son concluyentes: la temperatura de la Tierra aumenta año tras año, y las amenazas que esto implica son evidentes. El importante preaviso del Informe Stern.

la temperatura de la Tierra aumenta año tras año, y las amenazas que esto implica son evidentes. El importante preaviso del Informe Stern. Por Alieto Guadagni y Miguel Ángel Cuervo.

La preocupación por el calentamiento global, como problema para la Tierra, ya tiene un recorrido de más de 120 años, ya que comienza en 1896 cuando el científico sueco Svane Arrhenius planteó que la combustión de combustibles fósiles producía calentamiento global. Él estableció una relación entre la emisión de CO2 y la temperatura de la superficie de la Tierra. En ese tiempo,la concentración de CO2 mantenía la temperatura media del planeta en 15 ºC, pero el científico sueco sugirió por primera vez, compartiendo el descubrimiento con Thomas Chamberlin, la regla de que si se doblara la concentración de dióxido de carbono, la temperatura de la Tierra aumentaría en 5 ºC.

Sin embargo, recién en 1988 se confirmó esta regla. A finales de los ochenta, como ya hemos visto en el capítulo anterior, la curva de temperatura media anual comenzó a crecer rápidamente y se determinó que el clima era más caliente que en cualquier otro período desde 1880. En 1988 se acuñó la expresión gases de efecto invernadero (GEI) y fue entonces cuando el Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente, sumado a una decisión de la Organización Meteorológica Mundial (OMM), fundaron en el ámbito de la Organización de Naciones Unidas (ONU) el Panel Intergubernamental de Expertos sobre el Cambio Climático (IPCC), agrupando a más de 2.500 científicos y expertos técnicos de distintas disciplinas, provenientes de más de 60 países, con el propósito de evaluar y recolectar evidencia sobre el cambio climático. Es así como en 1990 el IPCC produjo el Primer Informe de Evaluación, advirtiendo que la temperatura

El informe fue elaborado por sir Nicholas Stern para el Tesoro Británico en octubre de 2006.

había aumentado entre 0,3 ºC y 0,6 ºC, respecto del siglo XIX. No obstante los avances en el diagnóstico acerca del cambio climático, en la recolección de datos e informaciones, en las investigaciones científicas y en la labor del IPCC y una docena de organizaciones mundiales y regionales, el mundo no contó con un informe que se llamaba “El cambio climático”. Un desafío mundial para que se pensara en los impactos económicos del cambio climático y fuera comprehensivo acerca de los efectos negativos en la Tierra y la humanidad y el tamaño y cercanía en el tiempo del impacto del calentamiento global, hasta que a finales del año 2006 apareció el Informe Stern sobre la Economía del Cambio Climático.

Este informe cambió el eje del debate acerca del cambio climático, ya que pasó de uno centrado en los temas ambientales a otro focalizado en los aspectos económicos. Su conclusión más impactante, resumiendo 700 páginas de investigaciones en unas líneas, fue que el cambio climático como efecto dominante, junto con los problemas de fallas en la agricultura, escasez de agua dulce, enfermedades difundidas y migración masiva, podrían provocar un probable daño equivalente al 5% del PBI global si no se atacaba la emisión de GEI y que, por el contrario, el costo de enfrentar el calentamiento global solamente costaría recursos por el 1% del PBI global.

El Informe Stern fue criticado desde los grupos conservadores, tanto en el Reino Unido como en la Unión Europea y en los Estados Unidos, así como por algunos académicos. En general, las críticas catalogaron entonces al Informe como excesivamente alarmista.

ESTUDIO. El Informe Stern fue elaborado por un equipo liderado por sir Nicholas Stern, mientras cumplía funciones en el Tesoro Británico, y se publicó en octubre de 2006. En él, el cambio climático fue tratado como una externalidad económica, calificándosela con fundamentos como la falla de mercado más importante que nunca antes hubo ocurrido. La falla consiste en que quienes provocan el daño del cambio climático emitiendo GEI no pagan por ese daño. Lo que postula el Informe Stern es que se requieren regulaciones estatales, como la puesta en práctica del impuesto al carbono y de permisos comercializables de carbono, de forma de así poder reducir la emisión de GEI.

Stern establece ocho pilares sobre los cuales se asientan sus propuestas: 1. El análisis económico del cambio climático se debe basar en el conocimiento científico del fenómeno. 2. El género humano es responsable del cambio climático motivado por las emisiones de dióxido de carbono y otros gases que se han acumulado en la atmósfera, particularmente en la última centuria. 3. La evidencia científica disponible indica que el cambio climático es una cuestión urgente y crucial que demanda acciones enérgicas orientadas a reducir las emisiones de gases, para evitar el riesgo de impactos negativos e irreversibles en los ecosistemas y la actividad económica futura. 4. Las demoras en actuar aumentarán los costos futuros para mitigar los efectos negativos. 5. El cambio climático es un fenómeno global que exige una respuesta también global. Esto demanda liderazgo y cooperación internacional. 6. El análisis económico es el fundamento de propuestas de medidas de política ambiental, cuyos costos sean inferiores a los daños evitados. 7. El diseño de medidas “costo-efectivas” nos permitirá en el futuro ser “verdes”, pero también seguir creciendo económicamente para abatirla enorme pobreza mundial. Estas medidas“costo-efectivas” son necesarias para crecer y que por lo tanto las medidas “verdes” no sean un obstáculo para el crecimiento económico que es, a su vez, un requisito para reducir la pobreza y la inequidad en la distribución de ingresos. 8. El agravamiento del cambio climático debilitará el crecimiento económico futuro.

Según Stern, la economía política del cambio climático debe prestar atención a cinco cuestiones clave: 1. Incertidumbre: El conocimiento científico acerca del cambio climático es confiable y la dirección es clara, pero no conocemos exactamente cuándo y dónde ocurrirían ciertos impactos. Esta incertidumbre acerca de los impactos refuerza las propuestas de mitigación de las emisiones. 2. Riesgo: Recientes avances en el conocimiento científico permiten asignar “probabilidades” a las relaciones existentes entre emisiones, cambios climáticos y medio ambiente natural y actividad económica. 3. Equidad inter e intrageneracional: Inacción ahora significa mayores riesgos de daños para las futuras generaciones, particularmente para los más pobres. 4. Externalidades: Los cambios climáticos inducidos por el hombre constituyen una externalidad negativa. Los emisores de GEI que generan los daños del cambio climático, no pagan por este daño a la sociedad toda. 5. Bien público: El clima es un bien público. Esto significa que entonces no hay incentivos privados, impulsados por el mercado, para que no se contamine con GEI, porque los no contaminadores no obtienen remuneración por su buen comportamiento social y privado. Quienes generan emisiones de gases contaminantes (automovilistas, deforestadores, aviones, centrales eléctricas con combustible fósil: petróleo, gas o carbón, etc.) no tienen que pagar hoy los costos que causan a toda la sociedad con su comportamiento.

ANÁLISIS. Según Stern aún estábamos a tiempo, ya que expresaba que todavía era posible evitar los peores efectos previsibles para el cambio climático si se actuaba con celeridad y decisión a escala internacional. Los costos adicionales por actuar ahora y no después eran inferiores a los beneficios generados por la acción inmediata. Como ya dijimos, los costos totales por el cambio climático equivalen a perder el 5% del PBI mundial cada año, ahora y por siempre, pero además, existe el riesgo de que esta magnitud trepe al 20%, así que evitar estos costos constituye un beneficio: el ahorro de la pérdida del 5 o del 20% del PBI global. También advertía que el nivel actual de gases invernadero en la atmósfera era de alrededor de 400 ppm (partes por

millón) de CO2, y antes de la Revolución industrial el nivel era de apenas 280 ppm. Reducir las emisiones exigirá un gran esfuerzo porque el PBI mundial seguirá creciendo y, como el PBI en 2050 será por lo menos el triple del actual, esto exigirá reducir en 75% las actuales emisiones por unidad del PBI, si se desea abatir las emisiones totales en, por ejemplo, un 25%. Desde ya que todo esto exigiría una verdadera revolución tecnológica “verde”. Es importante destacar que existe un gran conflicto entre las naciones contaminantes de ayer y las de hoy y de mañana. Además, según Stern, los países en desarrollo serán los más vulnerables, ya que dependen más de los recursos naturales y muchos están ubicados en zonas tropicales.

Todas las evidencias señalaban la urgencia en abatir las emisiones de CO2. Es cierto que hay incertidumbre, pero cuando enfrentamos riesgos de esta magnitud, la falta de certeza absoluta no justifica la inacción. Apuntar a metas de mitigación de emisiones ambiciosas es de hecho un seguro que debemos pagar para evitar riesgos de gran envergadura. Existe una división en la comunidad internacional entre quienes contaminaron mucho ayer, los grandes países industrializados, y quienes contaminarán mucho mañana, los grandes países en desarrollo, como China e India. El actual sistema energético no es compatible con los sistemas ecológicos que sostienen nuestro planes.

Ya en 2007, Kevin Watkins, director de Desarrollo Humano en las Naciones Unidas, estimaba que “si los habitantes del mundo en desarrollo hubieran generado emisiones de CO2 per cápita al mismo ritmo que los norteamericanos, necesitaríamos la atmósfera de nueve planetas”. Después de su informe, Stern siguió planteando su preocupación por el calentamiento global. Es así como en abril de 2008, alertó que los hallazgos científicos indicaban que las emisiones de GEI estaban causando más daño de lo que el estudio de 2006 había establecido. En 2008, los informes del IPCC mostraron que los océanos y las forestaciones estaban limpiando menos CO2 de lo que se esperaba; el IPCC dice entonces que la velocidad del cambio climático es superior a lo previsto. En junio de 2008, Stern acentuó su visión crítica sobre los efectos de los GEI y afirmó que la medida crítica de concentración de GEI debería mantenerse por debajo de los 500 ppm, lo que requeriría acciones más duras de control de gases y esto, en síntesis, costaría 2% del PBI global,en lugar del 1% del PBI anteriormente calculado.

EMISIONES. Debe recordarse que el Informe Stern postulaba mantener la emisión de CO2 por debajo de 550 ppm, si el objetivo fuera cortar las emisiones en un cuarto hacia 2050. En 2008, el nivel de emisiones corría a 430 ppm y crecía en 2 ppm por año. En ocasión de la Conferencia de Cambio Climático de Durban, Sudáfrica, en 2011, lord Stern abogó porque las naciones desarrolladas dejaran de subsidiar la producción de combustibles fósiles, a la vez que recomendó que aplicaran esos fondos en los países en desarrollo, que estimó en 10.000 millones de libras esterlinas anuales, para asistirlos en el lanzamiento de “economías verdes”. Según Stern, además de reducir los estímulos fiscales y crediticios a las empresas petroleras y gasíferas en el mundo desarrollado, se podrían colectar fondos adicionales imponiendo el impuesto al carbono, vendiendo los permisos para poder emitir carbono, cobrando tasas al transporte internacional y obteniendo préstamos de los organismos internacionales.

Un impuesto al carbono de 25 dólares por tonelada de CO2 en los países desarrollados generaría unos 50.000 millones de dólares al año para el fondo, a la vez que un impuesto sobre las emisiones causadas por el transporte aéreo y marítimo aportaría otros 10.000 millones de dólares por año. La realidad es que el impacto negativo del cambio climático en 2014 ha resultado mucho mayor que lo que se previó en el Informe Stern de 2006, y se destacó el hecho de que, por ejemplo, las emisiones de GEI ya hicieron declinar la capa helada del Ártico. Después de la COP celebrada en París en diciembre de 2015, lord Stern se mostró optimista: “Si somos capaces de sostener lo dispuesto en la Conferencia, habrá una transformación más poderosa que la de la Revolución industrial. Ha comenzado una carrera en favor de la economía verde”. En esa ocasión también afirmó: “Siempre que podamos, deberíamos tener carbono cero, porque el crecimiento de la población mundial, y que las clases medias surjan en el mundo en desarrollo y reclamen un estándar de vida similar al del mundo desarrollado, lleva a que los GEI deban ser reducidos en 50% en el mundo para 2050, lo que significa que los países desarrollados deben reducir las emisiones en 80% respecto de los niveles de 1990. Estamos en el comienzo de una revolución tecnológica de la magnitud del ferrocarril, el automotor… se puede contar un relato positivo desde aquí.

Deberíamos también señalar que en noviembre de 2007, apenas un año después del Informe Stern, las Naciones Unidas reconocían que se requería un nuevo acuerdo global de carácter ambiental. Ya se sabía que el consenso internacional no sería fácil, pero tampoco imposible.

Se pensaba que, si la comunidad internacional de naciones se decidiera a enfrentar las crisis del cambio climático, se podrían adoptar políticas eficaces para preservar el planeta. Esto que planteaba entonces las Naciones Unidas tenía cuatro importantes propuestas, a saber:1. Fijar precio a las emisiones de carbono: impuestos al CO2 o permisos onerosos.2. Normas técnicas mundiales más exigentes: vehículos, construcciones, electrodomésticos, energía, industria. 3. Apoyo a las energías limpias, renovables y decaptación de carbono, conservación y eficiencia energética.4. Cooperación internacional con transferencias financieras y tecnológicas para promover la transformación tecnológica de los países en desarrollo. Todo esto requería un nuevo acuerdo global, que avanzara mucho más allá del Protocolo de Kioto, acordado en 1997.

Los costos totales por el cambio climático equivalen a perder el 5% del PBI mundial cada año.

POSICIÓN ONU. La denominada COP es la conferencia de las partes nacionales firmantes de la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático (CMNUCC); en la actualidad son casi 200 las naciones firmantes de este acuerdo. Cuando se constituyó, en 1992, las naciones inicialmente firmantes expresaron su preocupación porque “las actividades humanas han ido aumentando sustancialmente las concentraciones de gases de efecto invernadero en la atmósfera y porque ese aumento intensifica el efecto invernadero natural, lo cual dará como resultado, en promedio, un calentamiento adicional de la superficie y la atmósfera de la Tierra y puede afectar adversamente a los ecosistemas naturales y a la humanidad”. El propósito de esta primera convención fue impedir interferencias antropógenas peligrosas en el sistema climático, en beneficio de las generaciones presentes y futuras. Las naciones firmantes se comprometieron entonces a ejecutar programas orientados a “mitigar el cambio climático”.

La preocupación por el calentamiento global y el cambio climático reconoce antecedentes en la Primera Conferencia Mundial sobre el Clima, celebrada en Ginebra en 1979, que fue básicamente declarativa, y que se concretaron en 1988 con la aparición del Panel Intergubernamental de Expertos sobre el Cambio Climático (IPCC), creado por la Organización Meteorológica Mundial y el Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente. En 1995 se reunió la primera Conferencia de las Partes (COP 1) en Berlín, donde se dispuso que se realizara una COP anualmente y que sería la organización responsable de mantener en funcionamiento el proceso de lucha contra el cambio climático. Sin embargo, nada importante y concreto ocurrió hasta la COP 3, celebrada en diciembre de 1997 en Kioto, Japón, que dio lugar al protocolo del mismo nombre. En 2001 y en ocasión de llevarse a cabo la COP 7 en Marrakech, Marruecos, se aprobó el reglamento de detalle del funcionamiento del Protocolo de Kioto que, finalmente, entró en vigor el 16 de febrero de 2005. El lapso de algo más de siete años entre la firma del pro--

El actual sistema energético no es compatible con los sistemas ecológicos.

Los océanos y las forestaciones están limpiando menos CO2 de lo que se esperaba.

tocolo y su entrada en vigor nos señala con claridad la dificultad de lograr acuerdos globales y eficaces para combatir el calentamiento global y el cambio climático. Recién en esa COP 3, los países industrializados asumieron compromisos concretos y un calendario de acciones, logrando establecer un acuerdo vinculante para los países firmantes, cubriendo el período 2008 a 2012 y determinando que la emisión de los seis GEI de mayor incidencia en el efecto invernadero debería reducirse en un 5,2% respecto del nivel de GEI existente en 1990.

Este acuerdo planteó mayores responsabilidades para la reducción de GEI en los países desarrollados que en el mundo en desarrollo, basándose en que la contaminación se debía a la historia previa de un siglo y medio de actividad industrial. El principio rector de las decisiones consistió en aplicar el principio de “responsabilidades comunes, pero diferenciadas”. ESTADOS UNIDOS. Sin embargo, la no adhesión por parte de los Estados Unidos, el principal emisor de GEI por ese entonces, a los compromisos del Protocolo de Kioto, minaron la eficacia de este y al finalizar el primer período de compromisos, no se llegó a cumplir la meta de reducción de emisiones. Si bien el presidente Clinton había firmado el acuerdo que lanzó el protocolo, su sucesor, el presidente George Bush (h.),decidió no enviarlo al Senado de los Estados Unidos para su ratificación. En 2007 en la COP 13 realizada en Bali, Indonesia, se inició el proceso de negociaciones para un segundo período de compromisos del Protocolo de Kioto, que regiría para los años 2012 a 2020.

Con el propósito de asegurar un camino exitoso para estos objetivos, se fijó una hoja orientativa: el Mapa de Ruta de Bali. Fue recién en la COP 15, celebrada en Copenhague, Dinamarca, en 2009, que atrajo la atención de unas40.000 personas que solicitaron acreditación, cuando se firmó un acuerdo formal para fijar la meta de límite máximo para el aumento de la temperatura media global en 2 ºC. Sin embargo, no hubo definiciones concretas de cómo se alcanzaría esa meta. Tengamos

presente que la dificultad de concitar adhesiones en número suficiente de países desarrollados y otros de dimensión continental en términos de población y territorio estuvo siempre presente en todas las reuniones de la COP. Un caso significativo fue el abandono por parte de Canadá del Protocolo de Kioto, anunciado en diciembre de 2011, inmediatamente después de la COP 17 realizada en Durban, Sudáfrica. El entonces ministro de Medio Ambiente canadiense, Peter Kent, anunció en rueda de prensa que Canadá abandonaba el Protocolo de Kioto para no pagar las multas relacionadas con el incumplimiento de la reducción de emisiones. Kent añadió que para cumplir con los compromisos asumidos, su país debería retirar durante el año 2012 “todo tipo de vehículo” de sus carreteras o eliminar la calefacción en todos los edificios del país.

En el largo y sinuoso sendero de las negociaciones, debieron pasar muchos años desde la realización de la primera COP, para que en la COP 18 de Doha, Qatar, 2012, se adoptara la Enmienda de Doha al Protocolo de Kioto, que estableció nuevas metas para los denominados“países Anexo 1”, para un segundo período de compromisos que transcurre entre el 1º de enero de 2013 y el 31 de diciembre de 2020.

El compromiso de las partes para este segundo período del Protocolo de Kioto estableció una meta del 18% de reducción respecto de los niveles de emisiones de GEI en 1990.El proceso de adhesión a las disposiciones del segundo compromiso de reducción de emisiones pautado en Qatar fue dificultoso y generó pocas aceptaciones.

Situación actual. Al 18 de julio de 2016 solamente 66 partes habían ratificado los compromisos, sobre un total de casi 200 partes en el planeta. No ratificaron su adhesión los Estados Unidos, la Federación Rusa, Brasil, Australia, Canadá, Japón, Alemania, el Reino Unido de Gran Bretaña, los países del Cercano Oriente, entre otros contaminadores. China sometió el instrumento de aceptación de la Enmienda de Doha, entregándolo al depositario (Naciones Unidas), en junio de 2014. La Argentina lo hizo en diciembre de 2015.

Según las disposiciones normativas, la Enmienda de Doha entraría en vigor para las partes que hubieran entregado al depositario el instrumento de aceptación, luego de noventa días de dicha entrega, siempre y cuando tres cuartas partes de las partes hubieran aceptado, es decir, 144 países. Los resultados concretos en materia de compromisos a cumplir, escasos y débiles, llevaron a que, de hecho, se considerara “muerto” al Protocolo de Kioto, en especial a partir de no cumplirse el objetivo principal en su formulación original de 1997 (COP 3): reducir 5,2% las emisiones de los países desarrollados respecto del nivel de 1990 y esto en el año 2012. Varias de las más importantes naciones no son parte, o abandonaron ese convenio: los Estados Unidos, Rusia, Canadá y Japón ya no adhieren a ese protocolo. Recordemos que en estos países se originaban más de la mitad de las emisiones que estaban comprometidas a ser reducidas. En la actualidad, el panorama global de ataque al cambio climático se muestra marcado por algunos hechos principales, a saber: 1. El tradicional primer contaminador (Estados Unidos,15,9% del total) no ratificó este compromiso. 2. El nuevo líder contaminador (China, 28% del total) tampoco estaba obligado, ya que fue considerada en Kioto como un país en desarrollo. 3. El mundo en desarrollo (más del 50% del total de las emisiones por uso de combustibles) no estaba obligado. 4. Grandes diferencias en las emisiones por habitante entre países, según su grado de desarrollo económico. Además existen fuertes diferencias entre el pasado y el futuro y estas son muy conflictivas.

En la historia y hasta 2005, los países desarrollados, industrializados y de ingresos altos, con solamente el 16% de la población mundial, generaron nada menos que el 64% de todos los GEI acumulados. Apenas cuatro naciones industriales representan la mitad de las emisiones acumuladas entre 1850 y 2005: los Estados Unidos (28%), Alemania (10%), el Reino Unido (6%) y Japón (4%), mientras que los países de ingresos medios eran responsables del 34% de los GEI acumulados, con el 65% de la población mundial. Entre estos últimos estaban China y Rusia. En el otro extremo encontramos a las naciones con bajos ingresos que, con una población equivalente al 19% del total mundial, apenas eran responsables del 2% de las emisiones acumuladas entre 1850 y 2005. Estas grandes diferencias entre las emisiones y el grado de desarrollo económico de las naciones, de hecho se convierten en un claro escollo para el rápido avance de las negociaciones globales. Claro que el futuro será totalmente distinto de lo que ocurrió hasta inicios de este siglo, ya que todo indica que más del 90% del futuro incremento proyectado de las emisiones, si no se toman medidas ya, corresponderá a los países en desarrollo, que justamente son los que ahora lideran el crecimiento mundial, liderados por China e India.

Recientemente, tras la adopción del Acuerdo de París, al menos 55 de los 196 Estados que forman parte de la Convención, y que a su vez representen al menos un estimado del 55% de las emisiones de GEI, depositaron sus instrumentos de ratificación, aceptación, aprobación o acceso con el depositario, las Naciones Unidas.Si no hubiera firmado en el plazo de un año, puede unirse al Acuerdo de París más adelante mediante la presentación de un instrumento de adhesión y, de esa forma, convertirse en parte del acuerdo.En cuanto a la COP 22, en Marrakech, sus resulta dos se presentan en el Capítulo 13. Esta reunión, cele brada en noviembre del 2016, fue notoriamente afecta da por el resultado electoral en los Estados Unidos, que consagró nuevo presidente a Donald Trump.

El Protocolo de Kioto estableció una meta del 18% de reducción de los niveles de emisiones.