Der Bürokratiewulst, den keiner will
Mehr als 230 Stunden pro Jahr arbeitet eine mittelständische Firma für Finanzamt, Behörden und Statistik. Wie sich das Monster Bürokratie bändigen ließe.
Noch jede Bundesregierung sagte dem Bürokratiewulst den Kampf an – mit mehr oder weniger Erfolg. Reform- und Justizminister Josef Moser kauft man sein Engagement mit dem Vorschlag, nicht notwendige Regulierungen flächendeckend außer Kraft zu setzen, mehr ab als anderen. Schließlich setzt er damit die Ministerialbürokratie unter Druck, sich mit bestehenden Verordnungen und Gesetzen auseinanderzusetzen.
Das Ergebnis ist herzeigbar. Zuletzt kündigte Moser noch ein eigenes Deregulierungsgesetz an. Es soll das „Gold-Plating“, also die Übererfüllung von EU-Vorgaben, flächendeckend verhindern. Ein solches „Deregulierungsgrundsätzegesetz“wurde schon unter der rot-schwarzen Bundesregierung beschlossen und trat mit 1. Juli 2017 in Kraft. Über die Zielsetzung mit dem Koalitionspartner SPÖ war man sich einig, jedoch nicht über den Weg dorthin.
„Notwendig und zeitgemäß“
Das Grundsätzegesetz enthält nach wie vor genügend Schlupflöcher für die Ministerialbürokratie beim Schreiben neuer, überschießender Gesetze und Verordnungen. So heißt es etwa, dass neue Bestimmungen „notwendig und zeitgemäß“sein müssten. Welcher Fachbeamte würde nicht seine nationalen Durchführungsbestimmungen aufgrund einer EURichtlinie im Zweifel für notwendig und zeitgemäß erachten?
Gold-Plating darf zudem munter stattfinden, solange „die vorgegebenen Standards nicht ohne Grund übererfüllt werden“. Wie man aus dem Politikbetrieb weiß, lässt sich für fast jede Regelung ein rechtfertigender Grund, etwa ein konsumentenschutzrechtlicher, (er)finden.
Unabhängig davon nimmt Österreich als hochentwickeltes Land in Europa aus gutem Grund für sich in Anspruch, seinen Unternehmen und Bürgern oftmals höhere Mindeststandards aufzuerlegen, als dies etwa Rumänien oder Bulgarien tun. Wenn sich aber das Konsumentenschutzressort – oder ein anderes – diese Freiheit nimmt und damit eine Belastung für Unternehmen schafft, die national verursacht ist, sollte es im Anschluss auch für eine Entlastung in gleicher Höhe sorgen müssen.
Beispiel Deutschland
Wie schafft man also die Gratwanderung zwischen notwendiger Regulierung und unnötiger, geschäftsstörender Bürokratie? Österreich kann sich hier ein Beispiel an Deutschland nehmen. Das Land hat ein dauerhaft einge- richtetes, unabhängiges Beratungsorgan für den Bürokratieabbau: den Normenkontrollrat. Dabei handelt es sich um eine Expertengruppe, die direkt beim Kanzleramt angesiedelt ist und alle Gesetze auf Bürokratiekosten hin überprüft. Dieser Normenkontrollrat ist ein zentrales politisches Steuerungsorgan für alle Fragen, die sich mit dem Bürokratieabbau befassen. Bei neuen Gesetzen wird er automatisch in die Ressortabstimmung wie ein Bundesministerium einbezogen.
Österreich ist schon jetzt Vorreiter, was die Analyse der Auswirkungen von Gesetzen auf Unternehmen, Bürger und die öffentliche Verwaltung betrifft. Die sogenannte wirkungsorientierte Folgenabschätzung (WFA) richtet die öffentliche Verwaltung verstärkt auf Ziele und Wirkungen der einzelnen Gesetze aus. Diese Folgenabschätzung stellt sicher, dass Kosten und Nutzen von Gesetzen nachvollziehbar und transparent dargestellt werden. Warum also nicht auf diesem sinnvollen Instrument aufbauen?
Ein Konzept zum institutionellen Bürokratieabbau müsste daher folgende Prämisse beinhalten: Eine Belastung laut wirkungsorientierter Folgenabschätzung für Unternehmer muss zwingend mit einer Entlastung beziehungsweise mit einer Kompensation verbunden sein. Diese Entlastung oder Kompensation muss in gleicher Höhe wie die Belastung ausfallen. Verantwortlich dafür wäre das für die jeweilige Einzelregelung federführende Ressort. Erkennt es keine Kompensationsmöglichkeiten, muss es bei anderen Ressorts um die Übernahme der Entlastung nachsuchen.
Ein quantitativer Ansatz – für eine Neuregelung soll eine bestehende Regelung entfallen – macht wenig Sinn. Schließlich würde das nur dazu führen, die Ministerialbürokratie nach Bestimmungen suchen zu lassen, die keine Auswirkungen auf sie selbst hätten oder ohnehin totes Recht darstellten. Zu bevorzugen ist eindeutig der qualitative „One in, one out“-Ansatz. Dieser sollte für alle Gesetze und Verordnungen der Bundes- oder Landesregierungen gelten, die sich in einem laufenden zusätzlichen Erfüllungsoder Kostenaufwand für Unternehmen auswirken. Von der Prämisse ausgenommen werden müssten selbstverständlich zwingende EU-Vorgaben, internationale Verträge sowie Rechtsprechungen des Verfassungsgerichtshofes und des EuGH, die eins zu eins umzusetzen sind.
Die Folge eines solchen Ansatzes wäre ein institutioneller Bürokratieabbau in Österreich. Jeder Beamte würde es sich gut überlegen, ob bei einem neuen Gesetz oder einer neuen Verordnung Gold-Plating erfolgt. Man müsste nämlich damit rechnen, Entlastungen in gleicher finanzieller Höhe zuerst im eigenen Wirkungsbereich und, wenn das nicht möglich ist, dann „peinlicherweise“in fachfremden Ressorts suchen zu müssen.
Sanktionen notwendig
Ein derartiger qualitativer Ansatz greift natürlich nur unter der Voraussetzung eines bestimmten Sanktionsmechanismus. Eine Maßnahme wäre: Führt auch die ressortübergreifende Kompensation zu keinem Ergebnis, müssten in einem jährlichen Bericht an den Ministerrat bzw. die Landesregierung die unnötigen bürokratischen Belastungen verpflichtend dargestellt werden.
Damit nicht genug: Das betreffende Ressort könnte man zudem dazu verpflichten, die Höhe der entstandenen nicht notwendigen bürokratischen Belastungen für Unternehmen in letzter Konsequenz in das allgemeine Budget des Bundesministeriums für Finanzen zu überweisen. Zweckmäßig wäre die Widmung dieser abzuführenden Beiträge für unternehmensspezifische Förderaufgaben.
Fehlt nur noch eine effektive Kontrollinstanz, eine Art Bürokratie-TÜV. Dieser wäre als weisungsfreie und unabhängige Behörde (Monitoringstelle) einzurichten. Die Stabsstelle sollte gesetzlich verpflichtend in das System zur wechselseitigen Hilfeleistung (Amtshilfe) eingebunden werden und müsste ihre Tätigkeit in enger Abstimmung mit den Rechnungshöfen (Land und Bund) ausüben.
Ein flächendeckendes Controlling zur Verhinderung von GoldPlating wäre wohl auch nur durch die Schaffung von sogenannten „Single Points of Contact“möglich. Das heißt, dass in jedem Bundesministerium, jeder Gebietskörperschaft und idealerweise jeder ausgegliederten Einrichtung eine Ansprechstelle für diese Stabsstelle geschaffen werden müsste. Das Thema Überregulierung wäre somit systematisch und ganzheitlich erfasst und in der österreichische Ministerialbürokratie zwingend über die WFA mitzuberücksichtigen. Die erfreuliche Folge: ein institutioneller, systematischer Abbau von Bürokratie.
FLORIAN HUEMER ist Rechtsanwalt in Wien, spezialisiert auf öffentliches Recht. Zuvor war er mehr als vier Jahre im Kabinett des Wirtschaftsministeriums bei Vizekanzler Mitterlehner und den Bundesministern Mahrer und Schramböck für das Thema Deregulierung und Entbürokratisierung zuständig.