Was ist los mit der OSZE? Krise beim Krisenmanager
Verzögerte Postenbesetzungen, langes Warten auf das Budget und blockierte Treffen: Die Spannungen in der OSZE sind groß. Länder wie Russland oder Belarus missbrauchen das Konsensprinzip. Es herrscht Handlungsbedarf.
Die OSZE kommt nicht zur Ruhe: die Organisation für Sicherheit und Zusammenarbeit in Europa, wie sie in voller Länge heißt, wird seit längerem von Krisen heimgesucht. Dabei sind nicht die Krisen in den sicherheitspolitischen Themen Europas gemeint, sondern die selbstgemachten, internen, die allerdings handfeste Auswirkungen auf die Schlagkraft der in Wien angesiedelten Organisation haben. Ob die jährliche Ministerkonferenz, die jetzt in Stockholm die Außenminister der 57 OSZE-Staaten zusammenbringt, entscheidende Fortschritte zur Konzentration auf die wesentlichen Sachthemen bringen kann, bleibt zweifelhaft – zu groß sind derzeit die politischen Spannungen.
Dabei ist die Organisation ein Kind politischer Spannungen ganz anderer Art: Mitten im Kalten Krieg, im Jahr 1975, starteten die Schlussakte von Helsinki einen europaweiten Prozess, der wesentlich zur Überwindung der Ost-West-Spannungen beitrug, weitreichende Verpflichtungen zu Rüstungskontrolle und vertrauensbildenden Maßnahmen sowie zu Menschenrechten, Rechtsstaatlichkeit und Demokratie festschrieb und schließlich nach 1990 in der Gründung der OSZE mit ihrem Wiener Sekretariat, den Feldmissionen und Institutionen ihre logische Ausprägung fand.
Ängste und Blockaden
Genau die größte ihrer Institutionen ist es, die zum Grund für die aktuellen Spannungen genommen wird: das Büro für Demokratische Institutionen und Menschenrechte (kurz ODIHR) in Warschau, das vor allem mit seinen hochprofessionellen Wahlbeobachtungen immer wieder für Schlagzeilen sorgt und auch mit seiner Unterstützung rechtsstaatlicher Strukturen in den OSZE-Staaten wesentlich zu Reformprozessen beiträgt. Nicht alle 57 OSZE-Staaten sind darüber gleichermaßen begeistert. Wenngleich bei seinen kürzlich erfolgten 30Jahr-Feiern viel berechtigtes Lob von fast allen staatlichen Delegierten kam, kam Kritik von einigen wenigen wie Russland, Belarus, Aserbaidschan, denen Transparenz, internationale Verantwortlichkeit und Vertrauensbildung offenbar zu weit gehen.
Die Folge dieser Ängste sind Blockaden: Das gesamte Jahresbudget wurde heuer mit siebenmonatiger Verspätung beschlossen, Spitzenfunktionen wurden mit großer Verzögerung besetzt, gemeinsam vereinbarte Konferenzen zur sicherheitspolitischen Analyse wie auch zu Menschenrechten verzögert oder gar blockiert: Mit dem De-factoVeto Russlands zur Abhaltung des jährlichen Menschenrechtstreffens, des größten Europas, wird schließlich nicht nur die gegenseitige Verantwortung für Menschenrechtsschutz relativiert, sondern auch einer der wenigen Zugänge für die Zivilgesellschaft zur Organisation geschlossen – mehr als 500 nichtstaatliche Organisationen haben bisher bei dieser Konferenz wesentlich zur Faktenfindung, aber auch zu Lösungsvorschlägen beigetragen.
Grund für diese Blockierungen sind in erster Linie die Ängste weniger Regierungen, dass deren Defizite in diesen Bereichen noch stärschließlich, ker thematisiert werden. Ihr Instrument ist der Missbrauch des Konsensprinzips: Diese Notwendigkeit einer Zustimmung aller 57 Staaten ist ein starkes Mittel, Gemeinsamkeit zu betonen und Beschlüsse zur Realisierung zu bringen – das augenfälligste Positivbeispiel dafür ist die Mission in der Ukraine, deren rund 1300 Mitarbeiter nicht nur tägliche Berichte liefern, sondern wesentlich zur Linderung der Auswirkungen des Konflikts auf die Zivilbevölkerung beitragen. Wird das Prinzip allerdings missbraucht, nimmt die gesamte Organisation Schaden.
Verweigerte Diskussion
Manifest werden die genannten Ängste auch in anderen Bereichen: Russland hatte seine Verpflichtung zur Einladung von OSZE-Wahlbeobachtern zu den Parlamentswahlen an derartig weitreichende Bedingungen geknüpft, dass die Beobachter zu Hause bleiben mussten. Belarus wiederum verweigert eine inhaltliche Diskussion über seine schweren Menschenrechtsverletzungen, trotz gegensätzlicher Dialogverpflichtungen. Das „Wiener Dokument“
das vertrauensbildende Maßnahmen im militärischen Bereich festschreibt, müsste dringend modernisiert werden; die Verhandlungen dazu sind festgefahren, nicht nur wegen der ablehnenden Haltung Russlands, sondern auch der einiger Nato-Staaten. Und bei den Konflikten in der Region, von der Ukraine über den Kaukasus bis nach Zentralasien, hat zwar Russland immer wieder seine Hand im Spiel, aber der politische Wille zur Konfliktlösung fehlt offenbar.
Einzigartige Möglichkeiten
Die Außenminister werden in Stockholm Worte finden, um diese Situation zu übertünchen. Die neue Generalsekretärin, die erfahrene frühere EU-Diplomatin Helga Schmid, kann politischen Willen nicht ersetzen. Einige wenige Entscheidungen werden über die Konsensverweigerung einzelner zu wichtigen sicherheitspolitischen Themen nicht hinwegtäuschen. Der ambitionierte schwedische Vorsitz wird diesen an Polen weitergeben, das keine einfache Ausgangsposition für seinen einjährigen Vorsitz 2022 vorfindet. Nichtstaatliche Organisationen werden in einem Paralleltreffen wieder einen Appell zur stärkeren Beachtung der gemeinsamen Grundsätze und Verpflichtungen formulieren, aber am Treffen selbst nicht teilnehmen können.
Was bei alldem zu kurz kommen wird, ist der politische Wille, um die einzigartigen Möglichkeiten, welche die OSZE für die internationale Zusammenarbeit bietet, auch voll auszunützen. Die Helsinki-Schlussakte haben 1975 unter schwierigen geopolitischen Bedingungen einen Entspannungsprozess eingeleitet, von dem Europa bis heute profitiert. Fast 50 Jahre später ist dringender Handlungsbedarf geboten, diese Errungenschaften nicht zu verspielen.
„Der politische Wille zur Konfliktlösung fehlt offenbar.“
CHRISTIAN STROHAL ist Diplomat. Er war Österreichs OSZE-Botschafter und leitete von 2003 bis 2008 die OSZE-Behörde für demokratische Institutionen und Menschenrechte ODIHR in Warschau.