Ei­ne Re­gel (zer)stört Eu­ro­pas Asyl­po­li­tik

MACHT Die Du­blin-Ver­ord­nung kam un­ter völ­lig an­de­ren Be­din­gun­gen und mit gänz­lich fal­schen Er­war­tun­gen zu­stan­de. Heu­te ist sie für die ein­sei­ti­ge Be­las­tung von Län­dern und den Zu­sam­men­bruch des EU-Asyl­sys­tems ver­ant­wort­lich.

Die Presse am Sonntag - - Seit - VON WOLF­GANG BÖHM

Wie konn­te das ge­sche­hen: ein Raum oh­ne Grenz­kon­trol­len, in dem Flücht­lin­ge in völ­li­gem Cha­os um­her­zie­hen, ei­ne Über­be­las­tung von ein­zel­nen Län­dern? Das eu­ro­päi­sche Asyl­sys­tem ist an der Pra­xis ge­schei­tert, die Du­blin-Ver­ord­nung, die ei­gent­lich re­geln soll­te, wel­ches Land für die Ab­wick­lung von Asyl­ver­fah­ren zu­stän­dig ist, hat ih­ren Zweck nicht er­füllt. Wir gin­gen auf An­re­gung von Bun­des­prä­si­dent Heinz Fi­scher der Fra­ge nach, war­um sich die da­ma­li­ge EG im Jahr 1990 auf ei­ne Re­gel ein­ge­las­sen hat, die zu ei­ner Ver­zer­rung der Ver­tei­lung bei al­len künf­ti­gen Flücht­lings­wel­len füh­ren muss­te, und war­um die­se Re­gel so­gar zwei­mal er­neu­ert wur­de.

Ob­wohl ihr In­halt viel kom­ple­xer ist, steht die Du­blin-Ver­ord­nung in der öf­fent­li­chen Wahr­neh­mung für die Zu­stän­dig­keit des Er­stein­rei­se­lan­des bei der Ab­wick­lung von Asyl­ver­fah­ren. Wür­de die­se Re­gel kon­se­quent an­ge­wandt, so ar­gu­men­tier­te et­wa Jus­tiz­mi­nis­ter Wolf­gang Brand­stet­ter kürz­lich in ei­nem Brief an den EU-In­nen­kom­mis­sar, hät­te es nie zu ei­nem Mas­sen­zu­zug nach Ös­ter­reich, Deutsch­land oder Schwe­den kom­men dür­fen. Die Flücht­lin­ge hät­ten in Grie­chen­land und Ita­li­en blei­ben müs­sen. „Du­blin ist ge­schei­tert!“, sagt der ita­lie­ni­sche Mi­nis­ter­prä­si­dent Mat­teo Ren­zi. Aus sei­ner Sicht ist die Re­gel für ei­nen Mas­sen­an­sturm ein­fach nicht ge­eig­net, weil sie ein­zel­ne Län­der über­for­dert.

Der Ur­sprung des Pro­blems liegt vie­le Jah­re zu­rück, in der Grün­dungs­pha­se des Schen­gen-Ab­kom­mens. Da­mals tru­gen gleich meh­re­re Feh­l­ein­schät­zun­gen da­zu bei, dass die Zu­stän­dig­keit für Asyl­ver­fah­ren der­art fest­ge­legt wur­de. Der An­satz war – wie bei vie­len EU-Re­geln – gut ge­meint, die Rea­li­sie­rung aber von his­to­ri­scher Kurz­sich­tig­keit ge­prägt. Nach­dem sich 1985 Deutsch­land, Frank­reich, Bel­gi­en, die Nie­der­lan­de und Lu­xem­burg auf die Öff­nung ih­rer Bin­nen­gren­zen ge­ei­nigt hat­ten, wur­de nach ei­ner ge­mein­sa­men Vor­gangs­wei­se bei der Ein­rei­se von Asyl­wer­bern ge­sucht. Der Ge­dan­ke war lo­gisch, dass im­mer nur ein Land zu­stän­dig sein soll­te. Auf­nah­me bei Fa­mi­li­en­an­ge­hö­ri­gen. Flücht­lin­ge, so schreibt das fünf Jah­re spä­ter ver­ein­bar­te Du­blin-Ab­kom­men fest, sol­len in ers­ter Li­nie dort Auf­nah­me fin­den, wo sie be­reits Fa­mi­li­en­an­ge­hö­ri­ge ha­ben. Wenn ein Asyl­wer­ber be­reits ein Vi­sum für ein eu­ro­päi­sches Land hat – und sei es ab­ge­lau­fen –, soll auch das be­rück­sich­tigt wer­den. Nur dann, wenn kein an­de­res Kri­te­ri­um zur An­wen­dung kommt, bleibt das Er­stein­rei­se­land zu­stän­dig.

Die ers­te Feh­l­ein­schät­zung der da­ma­li­gen Ver­hand­ler: Sie nah­men an, dass die meis­ten Flücht­lin­ge auch künf­tig auf le­ga­lem Weg zu ih­ren Fa­mi­li­en zie­hen und vor­her ein Vi­sum be­an­tra­gen wür­den. Nie­mand dach­te 1990 dar­an, dass nur noch das dritt­ge­reih­te Kri­te­ri­um – das Er­stein­rei­se­land – zur An­wen­dung kom­men könn­te. Ein Grund ist, dass die Grö­ße künf­ti­ger Flucht­wel­len un­ter­schätzt wur­de. Mit Mas­sen an Neu­an­kom­men­den, von de­nen vie­le noch kei­ne Fa­mi­li­en­an­ge­hö­ri­gen in der EU ha­ben und die zu­vor kei­ne Chan­ce hat­ten, ein Vi­sum zu be­an­tra­gen, rech­ne­te of­fen­bar nie­mand. Nicht be­dacht wur­de zu­dem, wel­che Fol­gen es ha­ben wür­de, als sich die EU-Län­der ent­schie­den, den Zu­gang zu Asyl­ver­fah­ren in den Her­kunfts­län­dern ein­zu­schrän­ken. Denn seit der Jahr­tau­send­wen­de er­lau­ben EU-Re­gie­run­gen Flücht­lin­gen nicht mehr, ei­nen Asyl­an­trag an ei­ner ih­rer Bot­schaf­ten im Aus­land zu stel­len. Die Men­schen müs­sen da­für de fac­to il­le­gal in die Uni­on ein­rei­sen.

Die zwei­te Feh­l­ein­schät­zung hängt mit den Di­men­sio­nen zu­sam­men. 1990 wur­de das Du­blin-Ab­kom­men le­dig­lich für fünf Schen­gen-Län­der kon­zi­piert, mitt­ler­wei­le sind es 29. Das er­schwert die An­wen­dung. Als En­de der 1990-Jah­re das Du­blin-Ab­kom­men in Kraft trat, wa­ren die Zah­len der Asyl­wer­ber in den meis­ten eu­ro­päi­schen Staa­ten ge­ring. Le­dig­lich Ös­ter­reich war von ei­ner Flücht­lings­wel­le aus Ex-Ju­go­sla­wi­en be­trof­fen. So wie heu­te Ita­li­en oder Grie­chen­land for­der­te es da­mals ver­ge­bens So­li­da­ri­tät der eu­ro­päi­schen Part­ner.

2003, ein Jahr vor der gro­ßen Er­wei­te­rung der EU, wur­de das Du­blinAb­kom­men in ei­ne EU-Ver­ord­nung (Du­blin II) über­ge­führt. Da­bei sa­ßen die west­eu­ro­päi­schen Län­der ei­ner wei­te­ren Feh­l­ein­schät­zung auf. Auch Deutsch­land und Ös­ter­reich glaub­ten sich in der be­que­men La­ge, nach den Bei­trit­ten ih­rer Nach­bar­län­der aus­schließ­lich von si­che­ren Dritt­staa­ten um­ge­ben zu sein. Sie ga­ben sich der Il- lu­si­on hin, bei ei­ner An­wen­dung von Du­blin II kaum noch Flücht­lin­ge auf­neh­men zu müs­sen. Ei­ne tief ge­hen­de Re­form, die ei­ne Las­ten­tei­lung un­ter al­len EU-Län­dern rea­li­sie­ren soll­te und die von Spa­ni­en ein­ge­for­dert wur­de, kam al­so nicht zu­stan­de. Rück­füh­rungs­ver­bot. Die Du­blin-Ver­ord­nung wur­de ge­schaf­fen, um Dop­pel­zu­stän­dig­kei­ten bei Asyl­ver­fah­ren aus­zu­schlie­ßen. Wie die deut­sche Asy­l­ex­per­tin Klau­dia Dolk in ei­ner Stu­die für die Fried­rich-Ebert-Stif­tung schreibt, wur­den Flücht­lin­ge da­rin aber „nicht als Sub­jek­te, son­dern le­dig­lich als Ob­jek­te ei­nes tech­ni­schen, zwi­schen­staat­li­chen Zu­stän­dig­keits­ver­fah­rens be­trach­tet“. In vie­len Fäl­len war es we­gen der man­geln­den Ko­ope­ra­ti­on der be­tei­lig­ten Staa­ten schlicht un­mög­lich oder

1990 aber un­mensch­lich, Asyl­wer­ber in ein an­de­res Land zu­rück­zu­schi­cken. Ju­ris­tisch fest­ge­hal­ten wur­de das, als der Eu­ro­päi­sche Ge­richts­hof für Men­schen­rech­te 2011 in ei­nem Ur­teil die Rück­füh­rung nach Grie­chen­land we­gen der dor­ti­gen Zu­stän­de für in­hu­man er­klär­te. Seit da­mals ist die Du­blin-Ver­ord­nung nicht mehr voll an­wend­bar.

Trotz all die­ser Er­fah­run­gen trat 2013 die Du­blin-III-Ver­ord­nung in Kraft. Sie schreibt im We­sent­li­chen die bis­he­ri­ge Re­gel fort. Er­neut reich­te der po­li­ti­sche Wil­le für ei­ne Än­de­rung nicht aus. Ber­lin, das heu­te auf die Auf­tei­lung von Flücht­lin­gen in der EU pocht, stell­te sich vor drei Jah­ren noch ge­gen ei­nen von süd­eu­ro­päi­schen Län­dern ge­for­der­ten So­li­da­ri­täts­me­cha­nis­mus. Für die­ses Jahr ist der nächs­te An­lauf für ei­ne Re­form ge­plant.

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