Bewährungsprobe für Österreichs Diplomatie
Der multilaterale Verhandlungsprozess in der Organisation für Sicherheit und Zusammenarbeit in Europa ist zunehmend blockiert. Dem wird Sebastian Kurz als Vermittler beim Ministerrat in Wien entgegenwirken müssen.
Am 1. August 1975 unterzeichneten 35 Staats- und Regierungschefs die Helsinki-Schlussakte der Konferenz für Sicherheit und Zusammenarbeit in Europa (KSZE). Das Dokument war das Resultat einer Annäherung zwischen Ost und West während des Kalten Krieges.
Darin behandelten die 35 Staaten nicht nur Sicherheitsfragen, sondern verpflichteten sich auch zur Einhaltung der Menschenrechte und zur Zusammenarbeit in Wirtschafts- und Umweltfragen. Die in der Schlussakte enthaltenen Prinzipien gelten bis heute als Grundstein der kooperativen Sicherheit in Europa.
Neutrale als Brückenbauer
Obwohl die Schlussakte kein völkerrechtlicher Vertrag, sondern lediglich eine politische Absichtserklärung ist, feilschten die Staaten bis zum Schluss um jeden Satz und jedes Wort. Während dieser Verhandlungen spielte eine Gruppe neutraler und blockfreier Staaten, (N+N), unter ihnen auch Österreich, eine wichtige Rolle als Brückenbauer zwischen Ost und West. Diesen Prinzipien folgten bis heute auch die auf den KSZE-Prozess folgenden Verhandlungen in der Organisation für Sicherheit und Zusammenarbeit in Europa (OSZE).
Wenn am 7. und 8. Dezember der OSZE-Ministerrat in Wien tagt, wird man sich auf ein Stelldichein hochkarätiger Vertreter aus den 57 OSZE-Teilnehmerstaaten einstellen müssen, allen voran der amerikanische Außenminister, Rex Tillerson, und sein russischer Kollege, Sergej Lawrow. Im Hintergrund werden deren Delegationen eifrig an politischen Deals werken.
Der amtierende OSZE-Vorsitzende, Österreichs Außenminister, Sebastian Kurz, wir dabei nicht nur Gastgeber sein. Er wird auch selbst gefordert sein zu vermitteln und sich für das Zustandekommen von politischen Entscheidungen einsetzen müssen. Als neutraler, unparteiischer Kleinstaat hat Österreich dabei einen gewissen Spielraum, ähnlich wie während der KSZE-Verhandlungen in den 1970er- und 1980er-Jahren.
Für Kurz sollte es darum gehen, diesen Spielraum geschickt zu nutzen, und sich persönlich dafür einzusetzen, dass Einigungen zu wichtigen Themen gefunden werden können. Letztendlich geht es für ihn zum Teil auch um sein außenpolitisches Vermächtnis.
Der OSZE-Ministerrat ist nicht nur der formelle Höhepunkt des österreichischen Vorsitzjahres, er ist auch das wichtigste Entscheidungsgremium der Organisation. Eines der Ziele des Treffens ist daher die Verabschiedung von Vereinbarungen, um der Organisation im nächsten Jahr neue Aufgaben und neue Spielräume einzuräumen. Die aktive Rolle Österreichs kann dabei mitentscheidend sein.
Ungelöster Ukraine-Konflikt
So liegen über 20 Entwürfe auf dem Verhandlungstisch, die sich mit Themen wie Kampf gegen die Radikalisierung, Verbesserung der wirtschaftlichen Partizipation, Stärkung der Medienfreiheit, Kampf gegen illegalen Handel mit Klein- und Leichtwaffen sowie mit der Förderung von militärischer Stabilität und Sicherheit beschäftigen.
Außerdem wird wie jedes Jahr eine gemeinsame politische Erklärung aller OSZE-Staaten verhandelt, für die es allerdings so gut wie kaum Chancen auf eine Einigung gibt. Das letzte beim OSZE-Gipfel in Astana verabschiedete gemeinsame Schlusskommunique´ liegt bereits sieben Jahre zurück.
Der Ukraine-Konflikt sowie weitere Konflikte im OSZE-Raum führen dazu, dass jene Staaten, die von diesen Konflikten betroffen sind, auf ihren starren Positionen verharren, was eine gemeinsame Verständigung fast unmöglich macht.
Abgesehen von politischen Verhandlungen bietet der OSZEMinisterrat auch Raum für Dialog und zahlreiche informelle Treffen am Rande. Angesichts der angespannten sicherheitspolitischen Lage in Europa und seinem Umfeld können diese Treffen weltpolitische Relevanz haben.
Die Ukraine-Krise ist weiterhin ungelöst, genauso wie die eingefrorenen Konflikte um Transnistrien und Berg-Karabach. Die militärischen Spannungen zwischen Russland und dem Westen spitzen sich täglich zu, groß angelegte Militärmanöver sowie gefährliche Zwischenfälle von Militärmaschinen im Luftraum über der Ostsee bereiten Experten große Sorgen.
So wird nicht nur ein bilaterales Treffen zwischen Tillerson und Lawrow erwartet, sondern auch ein Treffen zwischen den Außenministern von Armenien und Aserbaidschan. Der Ministerrat bietet sich auch für weitere Gespräche an, wie etwa über den russischen Vorschlag, UNO-Blauhelme in die Ostukraine zu entsenden.
Unverzichtbares Instrument
Die OSZE als weltweit größte regionale Sicherheitsorganisation nach Kapitel VIII der Charta der Vereinten Nationen ist ein unverzichtbares Instrument bei der Bewältigung all dieser sicherheitspolitischen Herausforderungen. Kapitel VIII ermutigt Mitgliedstaa- ten, die regionalen Sicherheitsorganisationen angehören, diese zu nutzen und Krisen und Konflikte friedlich beizulegen, bevor sich der UNO-Sicherheitsrat damit befassen muss. Ein Beispiel für ein derart gelungenes Krisenmanagement war die Entsendung der OSZE-Beobachtermission in die Ukraine im Jahr 2014. Dadurch konnte der Konflikt eingedämmt werden.
In den vergangenen Jahren sind die OSZE-Staaten jedoch zunehmend gespalten. Für den Westen stellen die Annexion der Krim sowie die Unterstützung der Rebellen in der Ostukraine durch Russland eine klare Verletzung des Völkerrechts dar. Russland hingegen beklagt, dass die Nato-Osterweiterung für das Land eine zusätzliche Sicherheitsbedrohung darstelle. Diese Spaltung macht gemeinsame Entscheidungen umso mühevoller.
Kontraproduktive Praktiken
Da in der OSZE das Konsensprinzip herrscht, können die Verhandlungen zusätzlich durch sogenannte Spoiler jederzeit blockiert werden. Das Konsensprinzip ist jedoch notwendig um den Entscheidungen die nötige politische Legitimität zu verleihen.
Ein Trend, der sich hier oft abzeichnet, ist das Austragen bilateraler Konflikte innerhalb des multilateralen Verhandlungsprozesses. Durch diese Praxis wird der gesamte Prozess in Geiselhaft genommen.
Eine weitere kontraproduktive Praxis ist das Verknüpfen von externen Themen mit den OSZE-Verhandlungen. Einzelne Staaten setzen dadurch die übrige Staatengemeinschaft unter Druck und machen somit eine gemeinsame Lösung schwierig. Der Jahreshaushalt der OSZE konnte etwa aufgrund dieser Praxis mehrmals erst mit großer Verspätung verabschiedet werden.
Durch diese negative Dynamik verliert die OSZE zunehmend an Bedeutung und wird als handlungsunfähig und unwichtig angesehen. Die OSZE-Staaten sollten daher beim Ministerrat in Wien von dieser Praxis Abstand nehmen. Für die österreichische Diplomatie und Sebastian Kurz wird das Treffen in Wien zur ultimativen Bewährungsprobe.