De staat hervormen is meer dan geld en bevoegdheden verdelen

De nieuwe generatie onderhandelaars mag zich bij een staatshervorming niet laten verleiden tot minimalisme, schrijft Tom Moonen. ‘Ga de grote vragen niet uit de weg, ze scheppen kansen.’

Sinds de val van de regering-Michel over het migratiepact is het op het constitutionele vlak niet meer rustig geweest. Eerst lopende zaken, dan verkiezingen en een eeuwigdurende federale regeringsvorming. Daarna leidde de coronacrisis tot onvoorstelbare vragen over bijzondere machten, lockdowns en strandverboden. En nu is er het institutionele.

Om de regeringsvorming te doen slagen, werkten de PS en de N-VA tot vorige week onder de radar van het virusgeweld aan een staatshervorming. Op korte termijn dachten ze aan een ‘voorlopige’ defederalisering van bepaalde domeinen (DS 14 augustus). Na 2024 zouden grotere stappen worden gezet. Een voldoende ruime meerderheid hadden ze nog niet: liberalen en groenen lieten weten te passen voor ‘een nog complexere structuur en instellingen’. De regeringsvorming lijkt intussen in een zoveelste impasse te zijn beland.

Op basis van wat we daarover in de media hoorden, leek het vooral een kwestie van bevoegdheden-voor-geld te worden. Bevoegdheden staan meestal in het centrum van de aandacht, want onvrede over het dagelijkse beleid geeft daar snel aanleiding toe. Zelfs de coronacrisis is voor sommigen een reden om de gezondheidszorg helemaal te splitsen, voor anderen om het zaakje te herfederaliseren. Bepaalde hete hangijzers kunnen waarschijnlijk effectief worden afgehandeld door in de bijzondere wetten een aantal paragrafen te herschrijven. Het zou niettemin een vergissing zijn om bij de voorbereiding van een volgende staatshervorming alléén na te denken over bevoegdheidspakketten en geld.

De grote principes

We moeten het ook hebben over de principes. De eerste staatshervorming dateert van 1970 en is dus precies vijftig jaar oud. De laatste staatshervorming waar echt principiële bakens werden uitgezet, was de vierde. In 1993 kwam het federalisme met zoveel woorden in de grondwet terecht. Sommigen hoopten dat de staatsstructuur daarmee af zou zijn, maar de realiteit is anders gebleken.

Vandaar een vraag aan de onderhandelaars: hebt u, los van de specifieke bevoegdheden, (nog) een samenhangende visie op de institutionele organisatie van de staat? Ik som een aantal vragen op die alles te maken hebben met staatshervorming, maar niets met bevoegdheidsverdeling.

Een eerste reeks gaat over hoe we op het nationale niveau beslissingen nemen. Die besluitvorming is geënt op een communautair bipolaire en consensusgerichte logica, maar ook niet helemaal. Bijzondere wetten moeten in elke taalgroep een meerderheid hebben, maar gewone wetten niet (al is er een alarmbel). De ministerraad is paritair samengesteld, maar de regering moet niet in elke taalgroep op een meerderheid kunnen rekenen. De grondwet wijzigen valt formeel buiten elke communautaire logica. Moet die bipolaire logica worden doorgedreven? Of net niet, aangezien er spanning bestaat tussen die bipolariteit en het feit dat we meer dan twee deelstaten hebben? Zijn de nu bestaande ‘taalgroepen’ in het nationale parlement daarvoor het beste vehikel? Hoe evalueren we het nationale politieke veto voor de Franstaligen en het spiegelbeeld daarvan voor de Nederlandstaligen in Brussel? Zijn we tevreden over het nationale kiessysteem? Wat is de definitieve plaats van de Senaat hierin, als die nog een plaats heeft?

Een tweede reeks gaat over de verhoudingen tussen de nationale en regionale overheden. Houden we twee soorten deelstaten, de gemeenschappen en gewesten? De zesde staatshervorming heeft de logica die beide onderscheidt op scherp gesteld. Zijn we tevreden over de keuze waarbij in theorie maar één niveau voor elk beleidsdomein bevoegd kan zijn? Ook die staat in de praktijk onder druk. Zit er iets in de (voorlopig beperkte) experimenten met bevoegdheden waarbij het beleidskader nationaal wordt bepaald, maar de uitvoering deelstatelijk gebeurt? Welke overheid heeft de bevoegdheden die aan niemand uitdrukkelijk worden toegewezen? De bestaande regel daarover is dubbelzinnig. Wie bestuurt op basis van eigen belastingen en wie teert op dotaties? Welke samenwerkingsmechanismen tussen de niveaus vinden we nuttig? Nu bestaat er een wirwar aan procedures, van louter informatie geven tot gezamenlijke decreten. En houden we een noodstop, zoals de huidige belangenconflicten?

‘Houden we twee soorten deelstaten, de gemeenschappen en gewesten? Wie bestuurt op basis van eigen belastingen en wie teert op dotaties?’

Meer puzzelstukken

Politici en juristen bekend met de materie zullen slikken bij de inzet van al die vragen. Potentieel kan er 50 jaar acquis communautaire mee op de schop, maar als je de staat hervormt, zo is in het verleden gebleken, begin je niet van een wit blad.

Sommige immens relevante aspecten zullen ook niet snel veranderen, zelfs als je dat zou willen, zoals de splitsing van de politieke partijen. En er is de verleiding van minimalisme:

het is voor onderhandelaars handig om een probleem (tijdelijk) van de baan te krijgen door zo weinig mogelijk te beslissen.

Niet al die vragen zullen dus op tafel komen. Dat hoeft ook niet. Maar ze niet uit de weg gaan, los van louter bevoegdheden-voor-geld, schept behalve principiële ook pragmatische opportuniteiten. Want alles hangt met alles samen.

Als er meer puzzelstukken op tafel liggen, kunnen keuzes in de bevoegdheidsverdeling aantrekkelijk worden, toch als ze sporen met bepaalde keuzes in de besluitvorming, of omgekeerd.

Na 50 jaar staatshervormingen moeten we opnieuw over een aantal principes spreken. Ook de nieuwe generatie onderhandelaars, van wie sommigen in de luiers zaten bij de vierde staatshervorming, moet dus een samenhangende visie op de toekomst van de staat hebben. Of ze nu uitgaat van de bestaande situatie of niet, die oefening gaat verder dan de tactiek van alledag.

Wie onderhandelt binnen het bestaande grondwettelijk kader, zal uiteraard tegengestelde analyses hard tegen onzacht zien botsen. Het resultaat zal opnieuw een compromis zijn. Maar het zal er ook een zijn voor de volgende generatie. Zonder visie aan tafel gaan is pas echt een recept voor, om het op zijn Vlaams te zeggen, méér koterij.