De achilleshiel van Europa
De Europese Unie werkt zoals ze werkt: traag vooruit blunderend. Het is de enige manier, schrijft Caroline de Gruyter, we moeten er maar eens mee leren leven.
Na wekenlang onderhandelen en ruziën sloot de Europese Unie maandagnacht een deal over een olie-embargo tegen Rusland. Meteen reten allerlei commentatoren hem alweer uiteen: het embargo gaat pas eind dit jaar in, het geldt alleen voor leveringen per schip en niet via pijplijnen, en het dwarsliggende Hongarije was met stevige geldbedragen afgekocht – kwamen die bedragen trouwens stiekem niet overeen met de coronafondsen die de Hongaren vorig jaar waren misgelopen als straf voor het uitkleden van de rechtsstaat? En dan nog: had de EU niet beter een gasembargo kunnen kiezen, een veel krachtiger wapen?
Ja. Allemaal waar. En er zijn wel meer bedenkingen te formuleren. Maar zo werkt de Europese Unie. Altijd. En het wordt tijd dat we dat eens accepteren. Zoals de Finse oud-premier Alexander Stubb dinsdag opmerkte: het is altijd hetzelfde in de EU. Eerst is het crisis, dan chaos, en ten slotte komt er een suboptimale oplossing. ‘Fraai? Nee. Efficiënt? Zelden. Acceptabel? Meestal wel. Hou eens op met denken dat de EU het perfecte utopia is. Dat is niet zo.’
Hij had het nog niet gezegd, of Hongarije bleek de oliedeal alweer te blokkeren met nieuwe eisen. En Polen kreeg, zeer omstreden, Europese fondsen zonder dat het aan alle rechtsstatelijke voorwaarden had voldaan.
Verdeeldheid als uitgangspunt
Inderdaad: de EU is geen utopia. Verre van. De macht in de Unie is in handen van de 27 lidstaten. Als zij iets niet willen, dan gebeurt het niet. Het probleem is dat de lidstaten die macht niet uit handen willen geven, en in Brussel allemaal voor het eigen belang strijden in plaats van voor het Europese belang. Elk land heeft een eigen geschiedenis, cultuur, tradities, taboes en geografische ligging. Zodra er iets gebeurt in of buiten Europa waar ze op moeten reageren – migratiegolven, pandemie, oorlog – heeft elk EU-land andere wensen, rode lijnen en verlangens.
In elk land maakt de oorlog in Oekraïne andere dingen los. Polen staat er anders tegenover dan Portugal. Iedereen wil een Europese oplossing (omdat ze het alleen niet kunnen), maar in elke hoofdstad ziet die oplossing er anders uit. Verdeeldheid is, zoals zo vaak, het uitgangspunt. Dus onderhandelen ze om dichter bij elkaar te komen. Dat is altijd zo gegaan. Zelfs voordat de EU bestond. Het verschil is dat ze toen hun meningsverschillen ad hoc oplosten. Bilateraal, vaak. Soms ging dat goed, soms liep het ook uit op conflicten en oorlog. De sterkste won.
Anders dan velen denken, is de EU niet bedacht om meningsverschillen tussen de hoofdsteden uit te gommen – dat kan niet, tenzij je een Europese dictatuur vestigt en dat wil niemand – maar meer om een mechanisme te hebben waarmee je geschillen aan de onderhandelingstafel kunt beslechten: ‘nooit meer oorlog’. Soms duurt dat proces weken, soms jaren en in een enkel geval decennia. De afspraak is, hoe moeilijk ook: er wordt niet gevochten, we praten net zolang tot we een oplossing hebben. Iedereen wordt gehoord. Iedereen moet iets van zijn standpunten in de eindoplossing terugzien. Die herkenning is essentieel. Daardoor kunnen landen zich vaak aan zo’n deal houden en – ondanks hun constante geklaag – redelijk loyaal blijven aan de EU. Sterker nog: Europese afspraken zijn vaak solide, juist omdat ze met zoveel pijn en moeite tot stand zijn gekomen: geen land heeft achteraf zin om dat nog eens over te doen.
Fouten als opstapje
Maar de nadelen van dat eindeloze gesjacher zijn ook duidelijk. Europese besluiten komen vaak laat, als het kalf bijna verdronken is – de reddingspakketten voor Griekenland, Europees bankentoezicht toen er banken omvielen, betere bewaking van Europese buitengrenzen toen er in 2015 een miljoen Syriërs Europa binnenliepen. Ze zijn imperfect, omdat elk land meer aan zichzelf denkt dan aan het Europees belang. Het gesol met de Europese rechtsstaat is maar één triest voorbeeld.
Europese ‘oplossingen’ die lidstaten bedenken, zijn soms zelfs zo minimaal dat de crisis na een poosje nog harder terugkomt en extra maatregelen nodig zijn om de brand te blussen. Dat proces beschreven wetenschappers Erik Jones, Daniel Kelemen en Sophie Meunier als ‘failing forward’ – ‘vooruit blunderen’: fouten worden opstapjes voor beter, steviger Europees beleid.
Nog een nadeel is dat burgers er meestal weinig van begrijpen. Àls nationale regeringen al de moeite nemen om uit te leggen hoe een complexe Europese deal in elkaar zit, dan melden ze alleen wat ze zelf ‘gewonnen’ hebben en niet wat ànderen gewonnen hebben (of wat ze zelf verloren hebben).
Ambitieus blijven
Kortom, Europa is vaak reactief en holt achter de feiten aan. Dat we toch steeds verwachten dat EU-besluiten simpeler, sneller en beter zijn, komt doordat wij zelf verkeerde verwachtingen koesteren. Ergens is het goed dat we hoge verwachtingen hebben: in een systeem dat totaal afhankelijk is van de politieke wil in de hoofdsteden (zoals bij het olieembargo, waarbij Hongarije bleef dreigen met een veto als het geen uitzondering kreeg en geen EU-geld om zijn olieverwerkende industrie om te bouwen), is het goed dat burgers ambitieus blijven en regeringen aansporen om niet puur nationaal te denken en meer te handelen in het Europese belang. Dat gebeurt niet zo vaak, helaas – al zie je het nu wel in Duitsland, waar niet alleen andere EU-landen maar ook Duitse burgers en parlementariërs de regering pushen om meer te doen voor Oekraïne.
Maar over het algemeen zullen we toch moeten leren leven met het feit dat de EU grotendeels draait op compromissen van compromissen. We moeten ambitieus blijven, maar tegelijkertijd moeten we van die eeuwige teleurstelling af. Dit is de achilleshiel van Europa.
Europese afspraken zijn vaak solide, juist omdat ze met zoveel pijn en moeite tot stand zijn gekomen: geen land heeft achteraf zin om dat nog eens over te doen