Incertezas e desafios da competição fiscal

Se tributo é meio para extração de renda da sociedade em nome do interesse coletivo, não cobrá-lo, por ação deliberada do Estado, promove uma competição fiscal que pode vir a ser importante instrumento na atração de investimentos privados, mas em desfavor do princípio da neutralidade fiscal, que preconiza a minimização da interferência dos tributos na alocação de recursos.

A competição fiscal entre distintas jurisdições, porém, é tão antiga quanto a história dos impostos. Sempre prevaleceu o entendimento, por vezes falacioso, de que sem ela os investimentos não se concretizarão. Para prevenir a competição predatória são editadas regras, em leis internas ou convenções internacionais, com fixação de limites e requisitos para competição. Sua inobservância configura a guerra fiscal.

No Brasil, a guerra fiscal do ICMS parece caminhar na direção de um armistício, com a edição da Lei Complementar n.º 160, de 7/8/2017, e sua regulamentação mediante convênios, celebrados pelos secretários estaduais de Fazenda.

Não foi a melhor solução, mas, nas circunstâncias, a possível, podendo ser aperfeiçoada no processo de implementação. Ao menos já não se poderá falar mais em guerra fiscal do ICMS.

No plano internacional, a União Europeia (UE), no início de dezembro de 2017, deflagrou a primeira ação concreta contra os chamados paraísos fiscais, ao incluir 17 países e dependências numa lista negra (blacklist) e 47, numa cinzenta (greylist). No que se refere aos países e dependências incluídos na lista negra, os membros da UE ficaram autorizados a adotar contramedidas ou sanções retaliatórias e dissuasórias, inclusive a retenção de imposto na fonte (como já faz o Brasil há muito tempo). Já quanto aos que constam da lista cinzenta, foi estabelecido um prazo de 1 a 2 anos, conforme o caso, para melhorar os padrões de transparência, promover a tributação justa, introduzir requisitos de substância e aplicar as medidas recomendadas pela OCDE no contexto do Base Erosion and Profit Shifting, programa de integridade tributária chancelado pelo G-20.

A despeito de alvissareira, por ser um passo inicial no enfrentamento dos paraísos fiscais, a iniciativa da UE é claudicante nos seguintes aspectos: 1) o critério para qualificação dos paraísos fiscais não é objetivo e assume caráter impressionista, ainda que represente algum consenso; 2) as contramedidas e sanções podem ser pouco eficazes, pois certamente não serão uniformes; 3) as listas não contemplam conhecidos paraísos fiscais integrantes da UE, como Irlanda, onde estão as sedes da Apple e da Google (empresas com baixa disposição para pagar impostos) e que por pouco não recepcionou a brasileira Friboi; Luxemburgo, palco de recorrentes escândalos fiscais; Holanda, que adota um favorecido regime para holdings; e Malta.

Os paraísos fiscais concentram 1/6 da riqueza mundial e representam a mais grave enfermidade tributária da história. Um caso teratológico de competição nociva e concentração de renda. As atividades das multinacionais em paraísos fiscais, segundo a Conferência das Nações Unidas sobre o Comércio e Desenvolvimento (Unctad, na sigla em inglês), resultam em perdas anuais de US$ 100 bilhões para os países não desenvolvidos, o que corresponde a 1/3 de sua base potencial de imposto de renda corporativo.

Em contraste com a leniência da UE, desde 1996, o Brasil adota critérios objetivos para definir paraísos fiscais e contramedidas específicas para compensar perdas de receitas.

Sou cético, todavia, quanto à eficácia das medidas que serão adotadas pelos países da UE, pois há uma clara indisposição para cooperar dos EUA e do Reino Unido, justamente porque abrigam paraísos fiscais, como Samoa Americana, Guam, Cayman, Guernsey, Jersey e Ilha do Homem.

A despeito de não ser uma boa temporada para o multilateralismo, a única via para enfrentar o problema ainda é negociar um tratado.