A ineficiência da vinculação

Não basta destinar verba para que serviço público funcione.

Olegislador brasileiro tem recorrido, nas últimas décadas, com desastrosa frequência, à prática de vincular o destino de um porcentual dos recursos públicos a um uso específico. Por exemplo, a Emenda Constitucional 86/2015 determinou que a União deve aplicar ao menos 15% de sua receita corrente líquida anual em ações e serviços públicos de saúde.

No caso da área de educação, o limite mínimo é ainda maior. O art. 212 da Constituição diz que “a União aplicará, anualmente, nunca menos de dezoito, e os Estados, o Distrito Federal e os Municípios vinte e cinco por cento, no mínimo, da receita resultante de impostos, compreendida a proveniente de transferências, na manutenção e desenvolvimento do ensino”.

À primeira vista, esse tipo de regra parece oportuno, já que significaria dar prioridade orçamentária ao que realmente deve ser prioritário no País. Em 2014, por exemplo, foi comemorado por amplos setores da sociedade o Plano Nacional de Educação, que destina, até 2024, ao menos 10% do Produto Interno Bruto (PIB) para a educação pública. Seria o passo definitivo para que o Brasil tivesse uma educação pública de qualidade.

O problema, no entanto, é que as coisas não são tão simples como parecem. Não basta destinar mais dinheiro para que um hospital público funcione melhor ou para que alunos aprendam mais Matemática e Português. É, aliás, mais provável que ocorra o oposto. É o que verificou o Banco Mundial no caso da educação pública brasileira, num recente estudo sobre a qualidade dos gastos públicos no País. “A vinculação constitucional dos gastos em educação a 25% das receitas dos municípios também contribui para a ineficiência dos gastos. Municípios mais ricos, com altas taxas de receita corrente líquida por aluno, tendem a ser bem menos eficientes que municípios mais pobres”, disse o estudo.

A causa para tal ineficiência não é difícil de ser encontrada. “É provável que, para cumprir as regras constitucionais, muitos municípios ricos sejam obrigados a gastar em itens que não necessariamente aumentam o aprendizado.” Ou seja, quando determinados recursos são vinculados a um determinado uso, como faz frequentemente o legislador brasileiro, há uma ruptura entre destinação e necessidade. Mesmo que não sejam necessários, os recursos serão destinados a uma área por força de regra legal.

A vinculação de receitas tem ainda outro grave efeito sobre a eficiência. Algumas áreas não precisarão realizar bons projetos para que recebam recursos. Ou seja, além do risco de o dinheiro ir para locais que não precisam tanto, dissemina-se, na esfera pública, a cultura de que não é preciso ter um bom projeto para receber recursos. A vinculação de receita prejudica, assim, a qualidade da aplicação dos recursos públicos também naquelas áreas em que, a princípio, poderia haver necessidade.

Também não se pode esquecer que uma distribuição de recursos públicos que não esteja baseada nas necessidades reais é sempre um estímulo à corrupção. Por pior que seja o déficit fiscal do País, com esse sistema de vinculação de receitas, haverá áreas com dinheiro sobrando.

O Banco Mundial aponta ainda que os efeitos da vinculação de receitas na área de educação tendem a piorar, em razão da transição demográfica pela qual passa o País, com a diminuição do número de alunos. “Para cumprir a lei, muitos municípios serão obrigados a gastar mais e mais por aluno, mesmo quando a receita se mantenha constante. (...) A consequência é um aumento ainda maior da ineficiência.”

Como é lógico, esses problemas não estão restritos à área de educação, dado que as regras de vinculação engessam quase 80% do dinheiro arrecadado pelo governo. Com urgência, é preciso tornar o Orçamento mais flexível. Seja por força de equilíbrio fiscal, para que o governo tenha capacidade de administrar de fato as despesas, seja para melhorar a eficiência pública. É injusto e irracional gastar mal quando se tem tão pouco e as necessidades são tão grandes.