Dimensões da política fiscal (3)

Neste terceiro artigo, de uma série de cinco, o tema é a dimensão distributiva da política fiscal. Como em todas as demais questões relacionadas às finanças públicas, ao avaliar o impacto distributivo da atuação do governo, temos de considerar simultaneamente as despesas e as receitas públicas. Ou seja, a questão a ser considerada é: quem se beneficia dos gastos do governo e quem paga a conta?

Há vários estudos que buscam avaliar o impacto distributivo da política fiscal. No geral, tais estudos buscam identificar o perfil de renda das famílias oneradas pela tributação e beneficiadas pelas políticas públicas.

Como era de esperar, as despesas com educação e saúde públicas têm um impacto claramente progressivo, ou seja, beneficiam muito mais as famílias de menor renda que aquelas de alta renda. O mesmo ocorre no caso de programas de transferência de renda focados na população mais pobre, como é o caso do Bolsa Família.

Já o impacto distributivo das despesas públicas com previdência é, no agregado, relativamente neutro – ou seja, altera pouco a distribuição da renda existente antes do pagamento dos benefícios. Mas há uma grande diferença entre a previdência do setor privado (RGPS), que é modestamente progressiva, e a previdência dos servidores públicos (RPPS), que é fortemente regressiva, beneficiando de forma desproporcional a parcela mais rica da população. Esse dado apenas reforça a importância da convergência dos critérios de concessão de benefícios do RPPS para aqueles do RGPS.

Mas o tema que costuma atrair mais atenção é o impacto distributivo dos tributos brasileiros. Há vários estudos que comparam a tributação por faixa de renda, estimando o custo dos tributos indiretos sobre o consumo – com base na porcentagem da renda consumida – e somando uma estimativa do custo dos tributos diretos sobre renda e patrimônio. Muitos estudos concluem que a tributação no Brasil é regressiva, onerando mais a renda dos pobres que a dos ricos, uma vez que baseada dominantemente em tributos indiretos e pouco em tributos diretos.

Estes resultados estão distorcidos, no entanto, por uma falha metodológica, decorrente do fato de que o consumo declarado pelas famílias de baixa renda é superior à sua renda (com a diferença chegando a 30% no primeiro decil), o que é uma impossibilidade lógica. Corrigindo essa deficiência metodológica, verifica-se que a tributação é essencialmente constante por faixa de renda, o que ainda assim é um resultado muito ruim, pois num país com o grau de desigualdade do Brasil a tributação deveria ser claramente progressiva.

É preciso ter cuidado, no entanto, com a forma de solucionar este problema. Muitas vezes, medidas que focam apenas na tributação não são as mais eficientes. Este é o caso, por exemplo, da desoneração da cesta básica, medida que em termos relativos favorece mais os pobres, mas que, em termos absolutos, favorece mais os ricos, que consomem mais alimentos. Do ponto de vista distributivo, é muito mais eficiente cobrar o tributo sobre os alimentos e ampliar a transferência de renda para os pobres.

Num país com o grau de desigualdade do Brasil a tributação deveria ser claramente progressiva

Outro erro comum é propor a elevação das alíquotas marginais do Imposto de Renda das pessoas físicas (IRPF). No caso do Brasil, antes de elevar a alíquota do IRPF, seria necessário fazer com que pessoas de alta renda que hoje pagam pouco imposto – como profissionais liberais que recebem como sócios de empresas do lucro presumido ou do Simples – passassem a recolher imposto equivalente ao de empregados de mesma renda. Apenas elevar as alíquotas do IRPF prejudicaria aqueles que já pagam o imposto e não afetaria aqueles que não pagam.

Em suma, há um amplo espaço para ampliar a progressividade da política fiscal brasileira. Mas é necessário considerar simultaneamente a tributação e o gasto. Sobretudo, é preciso tomar cuidado com soluções fáceis, que, além de ineficientes, podem amplificar distorções existentes.