Impulso ferroviário e regulação excessiva

Ahistória ferroviária do Brasil é um inventário de grandes oportunidades perdidas. E o resultado desse erro histórico é visível por toda parte. A dimensão de nossa rede de ferrovias e o volume transportado estão muito aquém da dimensão da economia brasileira. Sétima economia do mundo, o Brasil está na 88.ª colocação no ranking internacional de qualidade da infraestrutura ferroviária.

Nossas ferrovias transportam esquálidos 15% das cargas nacionais (em toneladas por quilômetro útil) – proporção semelhante à que prevalecia em meados da década de 1990. Em extensão de trilhos ativos, retrocedemos aos níveis do começo do século 20, apesar dos avanços em produtividade e segurança das concessões ferroviárias atuais.

No transporte urbano de passageiros, a participação do modo ferroviário é também pequena – quadro imperdoável para um país tão urbanizado. Nossas grandes cidades sofrem com engarrafamentos que asfixiam sua produtividade e castigam o morador da periferia. No transporte de passageiros interurbano, é quase total nossa dependência do modo rodoviário.

Parte do nosso atraso ferroviário se deve, é óbvio, à falta de investimentos públicos no setor, mesmo quando se somam as concessões ao setor privado. Temos apenas 20 mil km de ferrovias ativas, 51,5 mil km ainda estão nas planilhas de projeto e outros 8,5 mil km jazem abandonados entre a ferrugem e o capim.

É preciso expandir nosso parque ferroviário, para carga e passageiros. Um modelo plausível seria preservar a presença estatal nos segmentos em que seja de fato necessária e, ao mesmo tempo, impulsionar investimentos privados em regime de simples autorização, quando houver interesse do mercado. O regime de autorização, menos complicado e mais seguro para o investidor, pode deslanchar nosso potencial ferroviário, abandonando-se as amarras e os exageros regulatórios e burocráticos que retardam o avanço da nossa infraestrutura e não têm justificativa econômica ou jurídica. Em alguns casos, derivados do pseudonacionalismo; em outros, de análises microeconômicas que dão muito peso a falhas de mercado e nenhum peso às falhas de regulação.

No modelo de autorização, o investidor retém o patrimônio, sem compromisso de devolução ao poder público, que, em contrapartida, não faz gastos nem assume nenhuma coobrigação. A experiência bem-sucedida dos Estados Unidos na adoção do modelo de autorização é muito instrutiva. Só no mercado de transporte de cargas, 574 empresas ferroviárias atuavam em 2015 em regime de exploração privada de 223 mil km de linhas ativas, com receitas anuais de US$ 72 bilhões. Lá o poder público atua primordialmente no mercado de passageiros.

É essencial dotar o Brasil de um marco regulatório e legal capaz de incorporar as melhores práticas disponíveis no cenário internacional em matéria de transporte ferroviário. Abandonemos a tentação de reinventar a roda. É possível aproveitar o que há de mais bem-sucedido, seja na legislação nacional em outras áreas de infraestrutura, seja na experiência bem-sucedida de outros países.

Na verdade, podemos começar adaptando dispositivos já presentes no arcabouço jurídico nacional, a exemplo das leis que atraíram investimentos privados para os serviços de telecomunicações e levaram à expansão e popularização da telefonia móvel – fruto, aliás, da imensa capacidade de trabalho de Sérgio Motta, que nos deixou há 20 anos. Também podemos aproveitar elementos da legislação que disciplina o Operador Nacional do Sistema Elétrico.

O ideal é que o investidor privado seja autorizado pelo poder público a construir e operar sua própria ferrovia. Num país em que as rodovias são ubíquas, não se deve temer o risco de “monopólio natural” de novas ferrovias: não há rincão do Brasil em que as ferrovias não enfrentarão como teto de preços o custo do transporte rodoviário.

Quanto aos trens de passageiros, ainda prevalece o mito de que são sempre antieconômicos, só se tornando viáveis com pesados subsídios estatais. No entanto, a realidade pode ser diferente. As experiências japonesa e norte-americana mostram que a exploração imobiliária do entorno das estações permite a sobrevivência de serviços de transporte de passageiros integralmente privados.

Mais ainda, é possível criar instrumentos urbanísticos que incentivem novas linhas. Um deles é o reparcelamento (land adjustement), expediente comum em países asiáticos, pelo qual imóveis antigos são substituídos por novos, mais adequados ao empreendimento ferroviário.

Guardadas as óbvias diferenças, vivemos hoje uma situação algo semelhante à dos Estados Unidos em 1980, quando não dispunham de um marco regulatório favorável a novos investimentos privados na rede ferroviária. A paralisia foi superada pelo Staggers Rail Act – um novo marco legal, mais flexível, menos intervencionista e lastreado em autorizações –, responsável pelo notável incremento da produtividade e do volume transportado nas ferrovias, concomitante à redução de tarifas.

É recomendável, no Brasil, abrir ao investidor privado a possibilidade de construir com recursos próprios e explorar ferrovias mediante simples autorização do poder público. Temos de dar às empresas ferroviárias – às existentes e às que certamente entrarão no mercado – liberdade para a proposição do traçado das linhas, de preços, níveis de serviço e suas especificações. No caso dos portos privados, por exemplo, a possibilidade de construção de linhas férreas aumentaria em muito a eficiência do setor, acirrando a competição entre os portos e reduzindo o custo dos fretes. Uma forma quase instantânea de reduzir parte do proverbial custo Brasil.

Proposta legislativa nesse sentido já está tramitando rapidamente. Que os barbantes da regulação excessiva não sejam capazes de segurar o impulso irresistível desse novo modelo ferroviário.

O ideal é autorizar o investidor privado a construir e operar sua própria ferrovia