Esqueletos, impostos e reforma
Decisão do STF sobre Pis/cofins é mais um esqueleto bilionário que vai complicar muito a gestão das contas da União.
Mais um esqueleto bilionário vai complicar a gestão, já muito difícil, das contas da União. Decisão do Supremo Tribunal Federal (STF) pode impor ao Tesouro um custo de R$ 258,3 bilhões, segundo estimativa provisória. Em mais uma derrota para o governo, a retirada do ICMS da base de cálculo do Pis/cofins passará a valer a partir de 2017, quando essa alteração foi sacramentada pela Corte. A mudança afeta duplamente as finanças públicas. Além de reduzir a base de arrecadação do poder central, possibilita às empresas beneficiadas a cobrança de uma vultosa compensação.
Duas derrotas foram impostas ao governo. A Procuradoria-geral da Fazenda Nacional defendia a vigência da nova regra a partir do julgamento encerrado na última quinta-feira. Mas a alteração passa a valer a partir da decisão anterior, de 15 de março de 2017. Além disso, o governo reivindicava uma alteração mais branda, com desconto do ICMS efetivamente pago pelas empresas depois do abatimento de créditos fiscais. Mas, pela decisão do STF, deve-se descontar o ICMS destacado na nota fiscal.
Especialistas ainda poderão examinar e discutir minúcias técnicas da nova decisão do tribunal, mas o resultado mais importante desse processo é muito simples. Ao retirar o ICMS da base de cálculo do Pis/cofins, a Justiça extingue uma anomalia, a cobrança de tributo sobre tributo. Aberrações desse tipo deveriam ter desaparecido há muito tempo. Afinal, eliminar a tributação cumulativa foi uma das bandeiras da grande reforma posta em vigor em 1967.
Lançado naquela época, o novo tributo estadual, o Imposto sobre Circulação de Mercadorias (ICM, depois convertido em ICMS), foi inspirado em novo modelo europeu. Em cada etapa da circulação – ao longo da transformação industrial, por exemplo – o imposto deveria incidir apenas sobre o valor adicionado, eliminando-se do valor de referência o tributo recolhido na fase anterior. O princípio deveria valer para todo o sistema, incluído o recém-criado Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI), cobrado e administrado pela União.
A reforma de 1967 foi enorme avanço, mas o novo sistema sempre carregou defeitos. Alguns foram reparados. Outros permaneceram. Além disso, uma falha original deu origem a muitos problemas. Na Europa, o imposto sobre valor adicionado (IVA), modelo do ICM, era cobrado pelo poder central e depois distribuído aos governos subnacionais. No Brasil, a competência estadual sobre esse tipo de imposto deu espaço a enormes distorções.
A mais notável foi a guerra fiscal, praticada por meio da concessão de benefícios para atração de empresas e de investimentos privados. Essa distorção deu origem a outras, favorecendo, por exemplo, decisões de investimento baseadas estritamente, ou quase, na expectativa de facilidades tributárias. Estados prejudicados buscaram solução no STF, mas as decisões eram demoradas ou ineficazes.
As características principais do tributo estadual foram mantidas na Constituição de 1988, com extensão da incidência a serviços (daí a alteração do nome para ICMS). Também se manteve um defeito importante: na exportação, só bens industrializados ficaram isentos – um erro enorme, especialmente num país exportador de grandes volumes de produtos agropecuários e minerais. Com demora, essa falha foi pelo menos atenuada.
O problema da tributação de exportações nunca se resolveu completamente, porque sempre sobraram créditos acumulados. Da mesma forma, problemas de incidência nos investimentos e na produção nunca foram atacados de forma satisfatória. Qualquer reforma séria levaria em conta essas questões jamais superadas – o peso dos tributos sobre a produção e sobre a formação de capital, a incidência sobre a exportação, as complicações associadas à competência estadual, o efeito regressivo da tributação do consumo, etc. Não há como cuidar dessas questões sem pensar em todo o sistema. Esta exigência foi ignorada pelo atual governo e por seus aliados, comprometidos com uma reforma parcial, fatiada e miseravelmente ineficaz.