De ces mercenaires qui servent trop souvent de paravents
Le manque de jugement du premier ministre Philippe Couillard concernant l’embauche, puis le congédiement, d’un ancien haut gradé de la Coalition avenir Québec (CAQ), est affligeant sur le plan éthique. Le cabinet du premier ministre a pris un risque en recrutant un individu accusé de vol d’informations par ses anciens employeurs. Mais le désir partisan de damer le pion à un adversaire par la cooptation d’un de ses dirigeants l’a emporté sur le jugement éthique. Dans l’entourage du premier ministre, ce motif semble avoir pesé plus lourdement que le mérite dans l’embauche du transfuge caquiste.
Des emplois issus du patronage
Au-delà de ses particularités, cette affaire révèle un profond malaise au sein de l’État et de ses structures administratives centrales. Monsieur Yan Plante n’est que le énième membre d’un cabinet politique à mettre son chef dans l’embarras. Qu’il s’agisse du conseiller du ministre Laurent Lessard, du témoignage contradictoire de l’ancien chef de cabinet du ministre Jacques Daoust, ou des frais de déménagement des «best friends forever» (BFF) du premier ministre Justin Trudeau, chacun de ces cas concerne des personnes embauchées de façon discrétionnaire par les politiciens au pouvoir. Ce sont tous des postes distribués sur la base du pouvoir de patronage que la Couronne confère aux membres de l’exécutif dans la nomination du personnel de direction de l’État.
Jadis, ce pouvoir touchait toutes les catégories de l’administration. Mais avec la création des Commissions de la fonction publique et l’emploi au mérite, le patronage a été grandement circonscrit. Aujourd’hui, il se trouve, entre autres, dans le personnel des cabinets ministériels, dont le nombre n’a cessé de croître depuis les années 1980. Les plus récentes données du gouvernement en 2014 montraient que le nombre de conseillers en cabinets politiques avait augmenté de 21% sous Stephen Harper par rapport au gouvernement précédent de Paul Martin. Celui-ci employait 452 personnes dans les cabinets en 2005, contre 549 pour Stephen Harper en 2013. L’augmentation la plus forte a été au cabinet du premier ministre, passé de 68 employés sous Martin à 109 sous Harper.
À l’intersection de la politique et de l’administration
Les hommes et les femmes qui occupent des fonctions de direction dans les cabinets ministériels sont souvent très compétents. Leur mission est de protéger le ministre et de faire prévaloir sa volonté auprès des hauts fonctionnaires. Les cabinets ministériels opèrent à l’intersection de la politique et de l’administration et contribuent à rendre plus confuse la ligne d’imputabilité qui doit en théorie séparer les deux mondes.
La qualité première du membre de cabinet est la loyauté personnelle proclamée au patron politique qui l’emploie. Le haut fonctionnaire doit plutôt une loyauté impersonnelle à la loi et aux institutions. Le premier est dépendant politiquement du bon vouloir de son ministre pour son gagnepain. Le second est permanent et son emploi ne doit rien aux caprices des politiciens. C’est ce qui lui permet de dire la «vérité au pouvoir» et de s’opposer à des décisions jugées contre l’intérêt public, comme l’a fait le chef de Statistique Canada en 2010. Pour le membre de cabinet politique, la loyauté exigée peut parfois s’avérer fort coûteuse. Nigel Wright, l’ancien directeur de cabinet de Stephen Harper, a sacrifié sa réputation pour préserver celle de son chef et de son parti.
Un système à repenser
Les cabinets ministériels sont devenus des passages de plus en plus obligés dans les «portes tournantes» qui relient les gouvernements, les lobbyistes et le secteur privé. Un séjour en cabinet politique et un bon mot d’un ministre influent se monnayent de façon profitable dans l’industrie du lobbyisme.
Dans les années 1960-1970, les membres de cabinets politiques avaient davantage tendance à quitter leurs fonctions partisanes pour se joindre à la haute fonction publique. Tel fut le cas de l’éminent serviteur public, Louis Bernard, chef de cabinet de René Lévesque et secrétaire général du Conseil exécutif. À son époque, lorsque les cabinets politiques commençaient à se développer, ceux-ci n’étaient pas les mercenaires partisans qu’ils sont devenus. Ils étaient alors des lieux de formation et de socialisation au service public. Ils constituaient un rouage essentiel à la «bonne gouvernance».
L’actualité suggère plutôt que les cabinets politiques sont devenus dysfonctionnels. Leurs membres semblent trop souvent faire écran à la reddition de comptes des politiciens au pouvoir. À l’ère de l’hyperpartisanerie et du néolibéralisme, leur rôle s’est transformé.
Le parti politique majoritaire contrôle tous les postes en cabinets ministériels. Ces emplois de patronage fournissent à leurs occupants un accès de plus en plus privilégié à de subséquents et lucratifs postes dans le monde des affaires. Comme la récompense est plus forte, les partis sont en mesure d’exiger une loyauté partisane renforcée de la part des membres des cabinets. Ceci peut les encourager à courir plus de risques et à peser plus lourdement sur les processus administratifs pour qu’ils produisent des résultats qui avantagent leur clan politique.
L’échange d’une loyauté partisane sans faille contre la promesse d’un enrichissement futur dans le privé génère au sein des cabinets ministériels une structure d’incitatifs peu propice à la saine gestion. Les nombreux problèmes d’éthique que les cabinets soulèvent surpassent leur apport incertain à l’efficacité des gouvernements. Il est grand temps de revoir leur raison d’être et de circonscrire leur pouvoir. Le patronage est rarement associé à la bonne administration.