ALENA : les erreurs stratégiques du Canada

S’il est généralement reconnu que le gouvernement fédéral détient les pleins pouvoirs en matière de conclusion de traités ainsi que la responsabilité exclusive du commerce international, dans les faits cependant, les provinces canadiennes sont des acteurs de plus en plus incontournables dans les négociations commerciales. À un point tel que l’on peut parler de responsabilité partagée.

L’évidence est telle que lors de la négociation de l’Accord économique et commercial global entre le Canada et l’Union européenne, cette dernière a exigé, comme condition pour relancer les négociations, que les provinces soient représentées à certaines tables de négociations.

Deux raisons fondamentales expliquent cette insistance de l’UE : sur le plan constitutionnel, le gouvernement fédéral peut s’engager par traités dans les champs de compétence des provinces, mais il ne détient pas la capacité de les mettre en oeuvre, une intervention des provinces étant incontournable.

De plus, les nouveaux accords de commerce portent sur de nombreux enjeux qui sont de compétences exclusives ou partagées des provinces, comme les marchés publics, la mobilité de la main-d’oeuvre, les sociétés d’État, la culture, l’environnement et les changements climatiques.

Exclusion

Dans le cas de la renégociation de l’ALENA, le gouvernement du Canada a choisi d’exclure les provinces de la renégociation malgré une demande en ce sens du Québec. Ces dernières sont essentiellement informées du déroulement et des enjeux de la négociation par un mécanisme fédéral-provincial qui se nomme le forum C-Commerce, forum qui réunit essentiellement les fonctionnaires fédéraux et provinciaux qui gèrent les questions commerciales.

Un représentant de haut niveau du gouvernement de l’Ontario a qualifié ce forum d’« information dump », c’est-à-dire un forum où les fonctionnaires fédéraux déchargent avec peu de préavis un volume important de documents pour analyse. Cette façon de procéder a pour effet que la rétroaction des provinces est minimale dans le processus de renégociation de l’ALENA. On peut soumettre l’hypothèse que le gouvernement fédéral a voulu procéder de la sorte car le gouvernement américain poussait pour une renégociation rapide et que d’accorder une place aux provinces dans la délégation canadienne ne ferait que ralentir le rythme de la négociation.

Pourtant, c’est bien de temps dont le gouvernement du Canada a besoin. Le meilleur allié du Canada dans cette renégociation, c’est de gagner du temps afin que le Congrès américain, la société civile et la communauté d’affaires américaine s’organisent pour s’opposer au président.

Demandes positives

Le gouvernement canadien a également élaboré une stratégie de renégociation qui visait à mettre des enjeux sur la table dans sa liste de demandes positives. Le Canada ne souhaitait pas se retrouver dans une situation uniquement défensive lors de la renégociation, car les concessions inévitables lors d’une négociation les forceraient à faire des choix difficiles. Le Canada a donc développé des demandes dont plusieurs sont de compétence provinciale ou ont des effets très importants sur les législations des provinces. En effet, le gouvernement du Canada souhaite renforcer le chapitre sur le travail et la mobilité de la main-d’oeuvre, l’environnement et les changements climatiques, sur les femmes, sur les Premières Nations, sur les mécanismes d’arbitrage et les marchés publics des provinces. Il s’agit ici d’intrusions très importantes dans les champs de compétence des provinces.

Mais il y a plus encore, car plusieurs des exigences américaines dans la négociation heurtent de plein fouet des mesures provinciales touchant par exemple la diversité culturelle, la gestion de l’offre, le bois d’oeuvre, le commerce électronique ou les marchés publics des provinces et des municipalités.

S’il y a entente, il semble inévitable que le nouvel accord ait des effets très importants dans les champs de compétence des provinces. Le gouvernement canadien doit espérer que la conclusion de la renégociation ne tombe pas en plein milieu de la prochaine élection québécoise ou d’une province, car les élus du Québec pourraient légitimement décider de refuser d’approuver l’accord et d’adopter les mesures législatives pour le mettre en oeuvre si cela implique des concessions trop importantes, notamment en matière de diversité culturelle et de gestion de l’offre.

En conclusion, le gouvernement fédéral a beaucoup insisté sur le fait que le Canada représente le premier partenaire commercial de 35 États américains et qu’il serait irrationnel pour le président américain de mettre fin à l’entente. Il a certainement réussi à nous faire comprendre l’importance de l’ALENA pour le Canada, mais cache le fait que les exportations américaines vers le Canada ne représentent qu’un minime pourcentage de son PIB.

Selon Wilbur Ross, le secrétaire américain au Commerce, le Canada et le Mexique doivent faire les plus gros sacrifices, car ils sont ceux qui bénéficient le plus de l’entente. En somme, ce sont les provinces qui vont payer le prix de la stratégie fédérale.

Les provinces canadiennes sont des acteurs de plus en plus incontournables dans les négociations commerciales