Código de Aguas: una perspectiva ambiental
La discusión ha estado marcada por el derecho de propiedad, pero ha faltado un análisis técnico-ambiental de la reforma.
UNA DE LAS MATERIAS a las cuales llegó el “ánimo de reforma” del Gobierno correspondió al Código de Aguas, con una profunda propuesta de modificación al sistema de asignación y gestión de las aguas. La discusión y el análisis han estado marcados por los temas relacionados con el derecho de propiedad y sus limitaciones. Sin embargo, un ángulo poco explorado del proyecto tiene que ver con el análisis técnico-ambiental del mismo.
Desde un punto de vista de políticas públicas, una materia muy interesante corresponde a la denominada “Evaluación de leyes”, ya sea en su vertiente o sea la evaluación de los proyectos y sus eventuales consecuencias, o con una lógica
o sea una vez publicada la respectiva ley. Actualmente, para una evaluación de un proyecto la única documentación que explique las motivaciones del Ejecutivo en relación con un proyecto, corresponde al mensaje, el cual además debe ir acompañado de un informe financiero cuando existan gastos asociados. Sin embargo, resulta evidente que para la preparación de los proyectos, muchas veces se llevan a cabo estudios, minutas internas e informes, los
post, ex ante, ex
cuales, sin embargo, quedan fuera del escrutinio público.
Recientemente, se ha incorporado el denominado “informe de productividad”, una recomendación de la Comisión Nacional de Productividad que aunque todavía requiere perfeccionarse, puede constituir un muy buen parámetro contra el cual “evaluar las leyes”, ya que incluye cuáles son los problemas de política pública, los objetivos del proyecto, las alternativas de política pública, los beneficios y los costos.
Ahora bien, evaluando el proyecto que modifica el Código de Aguas, cabe señalar que las finalidades del mismo de acuerdo con su mensaje corresponden básicamente a temas sanitarios y ambientales. Respecto a la temática sanitaria y aunque existe una alta cobertura en el país, siempre resulta necesario estudiar mejoras a las disposiciones para priorizar el consumo humano, en el entendido que ello no suponga ventajas competitivas para las empresas sanitarias. Sin embargo, llama la atención que la gran mayoría de las modificaciones tienen una finalidad ambiental. A pesar de esto, en la discusión del proyecto esta temática ha estado ausente. En efecto, las autoridades ambientales no han participado en las sesiones y tampoco las comisiones ambientales del Congreso han revisado el proyecto, dejando a la nueva institucionalidad ambiental al margen de esta tramitación, a pesar de que la Ley 19.300 establece que la conservación del recurso hídrico es de competencia del Ministerio del Medio Ambiente. En definitiva, se está aprobando una decena de modificaciones ambientales, muchas de las cuales quedarán en manos de autoridades sectoriales, sin siquiera oír a los órganos competentes.
LOS RESULTADOS están a la vista: este proyecto genera una confusión entre lo que deberían ser los mínimos en términos de disponibilidad y calidad de agua para la conservación de los ecosistemas (a modo de normas de calidad) y el análisis sobre el uso de las aguas para proyectos específicos a través del Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental (SEIA). Además de no reconocer esta clasificación, el proyecto genera superposiciones en facultades administrativas de compleja aplicación que atentan contra el principio de coordinación.
Por ejemplo, la DGA puede imponer un caudal ecológico mínimo sobre los derechos de agua existentes, de hasta 20% del caudal medio de la fuente natural, si estima que se ubican en ecosistemas amenazados, degradados, áreas protegidas o en sitios prioritarios, aplicación que impuesta en forma pareja resulta burda dada la complejidad de nuestras cuencas. Cualquier persona que ha participado en el desarrollo de una norma de calidad secundaria de aguas sabe que las diferencias en una misma cuenca son muy relevantes, por lo que ellas deben ser divididas en tramos para luego establecer los parámetros a medir y finalmente los niveles requeridos.
Asimismo, se le otorgan competencias a la DGA en materias ambientales. ¿Estas nuevas facultades de la DGA tienen un sustento técnico? ¿Quién define la sustentabilidad de un acuífero? ¿Cuáles son los criterios? ¿Son reclamables?
El tema de fondo es que en esta discusión ha faltado un análisis de los instrumentos de gestión ambiental, bajo la diferenciación entre calidad, proyectos y evaluación de impactos acumulativos y sinérgicos. Esto requeriría algunas modificaciones legales a la Ley 19.300 para temas de calidad en relación con la disponibilidad del recurso. Respecto a proyectos y usos, se deberían utilizar los instrumentos legales actuales de mejor forma, especialmente el SEIA y los planes de manejo del artículo 42 de la Ley 19.300. Por otra parte, los instrumentos de gestión ambiental, sean normas o proyectos, permiten hasta cierto nivel evitar la discrecionalidad administrativa abusiva a través de las reclamaciones a los Tribunales Ambientales. Dicha discrecionalidad ha sido justamente el fundamento de la crítica de los gremios a la llamada “expropiación encubierta”.
En este sentido, y frente a los instrumentos de gestión ambientales en la reforma, resultaría muy pertinente exigir un estándar normativo alto y un control judicial de las decisiones de la administración, a través de los Tribunales Ambientales u otro especial que se cree.
En definitiva, y desde una perspectiva ambiental técnica e institucional, la evaluación del proyecto de ley es bastante deficiente, por lo que argumentar finalidades ambientales del mismo resulta iluso e inoficioso, salvo que se instrumentalice el objetivo ambiental para otras finalidades de corte político o ideológico.