Francisco Gallego: “Es muy difícil pensar en un país con derechos sociales sin una economía creciendo rápido”

¿Por qué no se ha considerado? ¿Cómo está viendo, a nivel general, el impacto que va a tener esta crisis en la desigualdad y en la pobreza? ¿Chile se juega en estos dos años el desarrollo futuro?

Fue parte de dos mesas de trabajo para elaborar propuestas. Una, para trabajadores informales que derivó en el Ingreso Familiar de Emergencia (IFE) y la otra, relacionada con el empleo. Ambas las realizó desde la academia. Francisco Gallego es profesor titular del Instituto de Economía de la Universidad Católica y director científico de J-PAL LAC, desde donde entrega su análisis de lo que pasó hace un año con el estallido del 18-O y de cómo el gobierno y el sector político, en su conjunto, lo han enfrentado. Dice que aún es una película que está en desarrollo y que a futuro ve probable que el Estado tenga un rol más activo en garantizar mínimos a sus ciudadanos, pero al mismo tiempo, será promotor de una mayor competencia.

Antes de comenzar la entrevista y a modo de introducción, Gallego entrega una reflexión de Abhijit Banerjee y Esther Duflo, penúltimos premios Nobel de Economía: “Nuestra sensación es que la mejor economía es con frecuencia la menos estridente. El mundo es un lugar lo suficientemente complicado e incierto, y lo más valioso que los economistas tienen para compartir, a menudo, no es su conclusión, sino el camino que tomaron para alcanzarla: los hechos que sabían, la forma en que interpretaron esos hechos, los pasos deductivos que tomaron, las fuentes restantes de su incertidumbre”.

Y en esa misma dirección subraya que “mis respuestas estarán afectadas por esto y creo que también es un llamado a cambiar un poquito el estilo de cómo comunicamos al mundo. Explicar mejor, ir a las cosas importantes”. Y sigue: “Es clave nuestro rol en cuanto a poner de manifiesto que hay disyuntivas en la vida, que los incentivos importantes ayudan a hacer mejores políticas públicas, pero nosotros no las hacemos, ni las deberíamos hacer. Por eso que en J-PAL tenemos como misión lograr que las políticas públicas estén formadas por evidencia científica”.

Se cumple un año desde el estallido social que cambió el rumbo del país y del desarrollo de las políticas públicas, lo cual se ha visto profundizado ahora por los efectos de la crisis sanitaria. ¿Cuál es su visión de los cambios que se han realizado desde esa fecha hasta ahora?

—Déjame mirar esto de otro modo. Para mí la pregunta clave como persona que se dedica a la investigación en ciencias sociales es por qué pasó lo que pasó y por qué la crisis sanitaria-económica ha tenido las consecuencias que ha tenido. Primero notar que hay fenómenos globales que están pasando y que van más allá de Chile: globalización, migraciones, mecanización, demanda por transparencia. También hubo una combinación de desigualdad en diferentes dimensiones, por ejemplo de trato, acceso, calidad y un menor crecimiento con salarios bajos, sumado a un sistema político bastante incapaz de reaccionar a cosas medio obvias en pensiones, salarios, educación, capacitación. ¿Hemos mejorado? No sé todavía, es una película que se está jugando, tiendo a ser optimista en la vida. Se creó el Ingreso Familiar de Emergencia, estuvo el acuerdo de los 16 economistas para salir de la crisis, una conversación constitucional, conversaciones tributarias y de pensiones serias. Lo negativo: la violencia que no se condena y sigue, la lentitud del apoyo a las familias y el retiro del 10% de los fondos de pensiones, denota una cierta incapacidad del sistema político de avanzar en acuerdos.

¿Cómo evalúa lo que va de esta película?

—Veo señales positivas, pero también dudas. Por ejemplo, el retiro del 10% de los fondos de pensiones es una señal de una cuestión más profunda, que a las personas no les llegaron las ayudas, las necesitaban, y se terminó tomando una política que tuvo efectos positivos en el corto plazo. Claramente es una medida que es pan para hoy y hambre para mañana. No estamos resolviendo el problema de fondo.

¿Son suficientes políticas como el Ingreso Mínimo

“Si se escriben demasiados derechos sociales y no se garantiza la institucionalidad que genere recursos para implementar esos derechos sociales, habrá frustraciones y eso generará más conflictos”.

Garantizado, el Ingreso Familiar de Emergencia y el subsidio al empleo?

—Están partiendo. El Ingreso Familiar de Emergencia llegó a gente, se implementó relativamente rápido, quizás debió haber sido más general y simple al principio. En cuanto al subsidio al empleo, que es del orden de los $ 200.000 mensuales, o sea si por eso la gente no quiere trabajar, es porque tenemos un problema serio de salarios.

Dado este escenario, ¿debe haber un giro hacia políticas públicas con mayor foco social?

—Es una conversación que ojalá no la ideologicemos. Hay varios países que están haciendo experimentos sobre, por ejemplo, el Ingreso Básico Universal, y hay una serie de dudas prácticas respecto a esta alternativa. Hay dudas, y a las personas que no les gustan tanto argumentan que puede desincentivar el trabajo, pero los papers que uno analiza no dicen eso. Y no es porque la gente no sea racional, sino porque hay otras razones por las cuales, cuando tengo ingresos, es más probable que trabaje. Es bueno rescatar una propuesta de varios años atrás, de la comisión presidida por el economista Patricio Meller. Esta comisión plantea que se deben coordinar todos los instrumentos, garantizar ciertos mínimos de ingresos y poner incentivos para que la gente trabaje. Además se debe usar esta herramienta para apoyar la capacitación.

En ese contexto, ¿el Ingreso Familiar de Emergencia debería quedarse de manera permanente y avanzar hacia una renta universal? ¿Es factible de aplicar algo así?

—Hay una discusión internacional sobre esto, basada en evidencia y motivada no sólo por la pandemia, sino por otras cosas como la automatización. Lo positivo es que asegura calidad de vida básica, y puede ayudar en varias dimensiones a potenciar el empleo. Las dudas: es costoso, puede desincentivar el empleo por lo que llamamos efecto ingreso. La evidencia que yo conozco hasta ahora sugiere que los efectos de desincentivos no son de primer orden.

A mí, sin embargo, me gusta más una política que ya viene sugerida en la comisión Meller y que tiene elementos con evidencia empírica: coordinemos las ayudas y pongamos incentivos al empleo. Esto incluye transferencias condicionadas a ciertas acciones: capacitación, trabajo, formalización, participación de la familia en programas para sus hijos, asistencia a los controles de salud, entre otras. Una combinación de transferencias con acciones que toman las familias. Esa es la política pública que más me gusta.

Usted mencionó la capacitación como una herramienta a aplicar, sin embargo, no está dentro de los debates públicos. ¿A qué se debe?

—Hay al menos tres informes: comisión Meller, comisión Larrañaga y la Comisión Nacional de Productividad que plantean ideas superpotentes, y la piedra de tope es el Sence. La principal es que la institucionalidad que se tiene para fomentar la capacitación apoya más a las empresas que a las personas. La sugerencia es avanzar hacia un sistema más centrado en la persona, donde se le entregue una cantidad de dinero para gastar en una capacitación. Por ejemplo, si ahora una persona por la pandemia no tiene trabajo, se le puede capacitar, pero ahí lo que se necesita es tener una oferta de capacitación buena. El Sence tiene un rol que cumplir.

¿Ve que un plan como este debe ser complementario a los subsidios al empleo?

—Soy medio pesimista en que podamos recuperar rápido los empleos perdidos, incluido el plan de subsidios. Entonces, ¿qué hacemos mientras tanto? Podemos tener una política concentrada en entregar IFE, pero también se podría combinar con una oferta interesante en capacitación. Por ejemplo en el sector turismo, o restaurantes que no han podido funcionar bien. A esos trabajadores se les podría capacitar y reconvertirse un poco, y ampliar la oferta.

—No es algo fácil, y además la capacitación no tiene buen prestigio en el mundo de las políticas públicas, pero eso no quita que se puedan tomar las mejores prácticas internacionales. Se lanzó primero el plan de subsidios al empleo, pero me imagino que el gobierno y el sistema político deberían tener en la banca una serie de alternativas si es que los subsidios al empleo no son suficientes.

—No me atrevo a dar un número, hay gente que sabe más, pero habrá probablemente efectos en más de un año. Pero lo que me preocupa más es lo que pasará con la pobreza multidimensional: educación, calidad del empleo, acceso a salud, salud mental. Hay investigaciones que muestran que la pandemia de 1918 tuvo efectos muy importantes en el largo plazo, afectando intergeneracionalmente. En el caso de la educación, por ejemplo, viene un período complejo. Si uno no se hace cargo de la educación que están recibiendo los niños hoy, en el día de mañana estos niños tendrán menos oportunidades, problemas de salarios y de desigualdad. Las diferencias que hay de aprendizaje entre los niños a través del sistema online tendrán consecuencias en el futuro. Se acentuarán las diferencias.

Debido a esta crisis, es probable que haya más pobreza y una clase media también necesitada. ¿Cómo se debería enfrentar esta disyuntiva en el sentido de la focalización de las políticas? ¿Qué se debe priorizar considerando que los recursos siempre son escasos?

—La clase media y sobre todo ahora con la pandemia, tiene una probabilidad no trivial de caer en la pobreza. Y para esto lo que se debería hacer, siguiendo los planteamientos de la comisión Meller, es ir apoyando a todas las personas. Por ejemplo, cuando empiezas a trabajar se entrega un subsidio con un monto importante y luego, cuando esa persona empieza a ganar más por su trabajo, se le va reduciendo ese aporte. La otra cara es que se recupere rápidamente

El economista de la UC afirma que la pobreza aumentará luego de esta crisis y no ve una recuperación rápida del empleo. Sostiene que como política social se debe avanzar hacia un mecanismo de transferencias condicionadas a ciertas conductas de las personas. Sobre el plebiscito, subraya que “tan importante como la Constitución, es el tipo de diálogo que tendremos, los acuerdos a los que lleguemos, si somos capaces de controlar la violencia”.

el crecimiento y, con ello, la creación de empleo. Para la pobreza, se deberían mantener transferencias directas, pero condicionadas a ciertas acciones de las personas.

En una semana más se realiza el plebiscito constitucional. De ganar el Apruebo, ¿ve que en la nueva Constitución se deben explicitar los derechos sociales? ¿Es eso garantía de que se cumplan, o puede generar frustraciones?

—Lo que sabemos es que las instituciones que tienen los países son las reglas del juego que poseen: protección frente a expropiación, check and balances en múltiples dimensiones, no solo Poder Ejecutivo y Legislativo, sino que también descentralización, competencia en los mercados y que haya acceso igualitario a educación y salud. Estos probablemente son los aspectos más importantes para explicar el desarrollo de los países. La pregunta ahora es cómo una Constitución se puede hacer cargo de eso. Y ahí hay dos cosas: la discusión de lo que es de “jure”, que es lo escrito, y las de “facto”, que es cómo funcionan en la práctica.

¿Ahí cómo se enmarcan los derechos sociales?

—Los derechos sociales tienen un valor simbólico y se deben reconocer, pero de acuerdo a la evidencia empírica que hay, no se puede ser tan iluso de pensar que por el sólo hecho de que estén escritos en la Constitución se terminará garantizándolos. Tan importante como lo que se escribe es el consenso que exista para lo que se quiera hacer. Si se escriben demasiados derechos sociales y no se garantiza la institucionalidad que genere recursos para implementar esos derechos sociales, habrá frustraciones y eso generará más conflicto.

¿Ve que es clave que exista un consenso amplio en torno a la Constitución para darle estabilidad al país?

—Si una sociedad está de acuerdo respecto a su Constitución, habrá cierta estabilidad respecto a lo que pasará mañana. Y eso se aplica tanto para temas como inversión, creación de empleo, pero también a los derechos sociales. Si estás en un mundo donde la Constitución no es aceptada por mucha gente, es un problema. Se debe desideologizar el debate: ir a mirar resultados. En Chile somos buenos para absolutizar cosas que son más relativas.

¿Cuál es su expectativa de este proceso? ¿Ve a la institucionalidad y al país canalizar de buena manera las demandas que afloraron con el 18-O?

—Tenemos que ser capaces. Acá nos estamos jugando cosas que son bien importantes. Tiene un valor simbólico bien importante para llegar a acuerdos como país. Incluso si gana el Rechazo, porque la Constitución actual no tiene estabilidad para mantenerse así. Tenemos que ponernos de acuerdo. Y ese es el mensaje del libro El pasillo estrecho (de Acemoğlu y Robinson); no es fácil lograr lo que tenemos que hacer para adelante. Tan importante como la Constitución, es el tipo de diálogo que tendremos, los acuerdos a los que lleguemos, si somos capaces o no de controlar la violencia.

—Se juega cosas importantes. Es muy difícil pensar en un país donde se tienen derechos sociales, sin un sector privado y una economía creciendo muy rápido. Se debe relevar en la discusión el crecimiento. Chile ha sido capaz en el pasado. Soy optimista por naturaleza, pero no soy iluso. Veo riesgos. Pero tenemos que hacer un esfuerzo.

¿Hacia adelante, ve un rol mucho más activo del Estado?

—Veo que el mundo está transitando hacia un lugar donde el Estado tendrá un rol mayor para garantizar mínimos, pero al mismo tiempo creo que será un mundo donde el Estado deberá promover más fuertemente la competencia.P