Brecha tributaria y sostenibilidad fiscal

Los resultados del reciente estudio sobre la brecha tributaria del SII dejaron más preguntas que respuestas entre los expertos. La brecha tributaria se entiende como la diferencia entre la recaudación potencial y la efectiva. El Ejecutivo anunció esta semana el proyecto de cumplimiento tributario que apunta a reducirla, para recaudar cerca de US$5.300 millones (1,5 puntos del PIB) en cuatro años. Esta recaudación se destinará a financiar gastos sociales permanentes. Lo que hace aún más importante que durante la tramitación del proyecto el Ejecutivo aborde con evidencia, al menos, las siguientes consideraciones sobre la recaudación esperada:

• Partir con un buen diagnóstico sobre la magnitud y origen de la brecha. Una adecuada estimación de la brecha tributaria es importante, entre otras cosas, para poder evaluar la factibilidad de recaudar lo prometido.

Por ejemplo, utilizando metodologías similares a la del SII (Pecho et al, 2012) concluye que el promedio de la brecha tributaria entre 2006-2010 para el caso del impuesto corporativo en Chile fue de 25,1%. Es decir, una década más tarde, a pesar de las mejoras institucionales y avances tecnológicos realizados por distintos gobiernos, según los cálculos del SII se habría duplicado (51,4%).

Ahora bien, si la brecha tributaria fuera la que estima el gobierno de 6,5% del PIB, llama la atención lo tímida de su propuesta de hacerse cargo sólo de la cuarta parte. Quizás la explicación es porque el mismo Ejecutivo tiene dudas sobre sus cálculos de la magnitud de la brecha tributaria.

Por ejemplo, considerando los cálculos del SII, Chile recaudó en esos años, por concepto de impuesto corporativo, un 4,4% del PIB. Es decir, si más de la mitad corresponde a la brecha, la recaudación potencial sería de 9,1% del PIB. Luego, por cada punto de tasa de impuesto corporativo (27 puntos), se debería recaudar 0,34% del PIB. Mientras el rendimiento potencial de cada punto de tasa corporativa (antes de incumplimiento) en países como Australia, Dinamarca y Reino Unido es de 0,18%, 0,12% y 0,13% del PIB, respectivamente. Si la estimación de la brecha tributaria del SII fuera correcta, por cada punto de impuesto corporativo debería recaudar 2,5 veces más que países como Australia, Dinamarca o Reino Unido. Lo que merece una adecuada explicación por parte del Ejecutivo.

Adicionalmente, el SII debería complementar su estimación de la brecha tributaria, con la metodología que utiliza gran parte de los países desarrollados, conocida también como bottom-up. Esta permite, a diferencia de la utilizada por el estudio del SII (top-down) que parte de agregados macroeconómicos, estimar el origen del incumplimiento tributario. Por ejemplo, cuánto de la brecha tributaria se explica por la informalidad, o bien a qué sectores productivos se debe apuntar y aplicar medidas ad hoc y más efectivas.

•¿Por qué no consideraron las recomendaciones del FMI sobre la factibilidad de recaudar lo previsto? El Ejecutivo debería tomar nota para la discusión del reciente informe del FMI para Chile (enero 2023), donde señaló, en base a su vasta experiencia en otros países, que es raro ver que medidas administrativas como las planteadas en este proyecto puedan recaudar más de 0,5 puntos del PIB (quizás tenga una mejor opinión de la efectividad de nuestra institucionalidad tributaria vigente).

Y para asegurar la sostenibilidad fiscal, el FMI recomienda comprometer gasto permanente contra una mayor recaudación efectiva y no la estimada. Contrario a lo que se comprometió recientemente el Ejecutivo en la reforma de pensiones, para financiar el aumento de la PGU.

Con todos estos antecedentes, estimo que será factible recaudar en cuatro años ingresos permanentes entre 0,4 y 0,6 puntos del PIB (i) Porque la brecha tributaria en Chile es menor y no han identificado con precisión su origen (ii) Nuestra institucionalidad es perfectible, pero hoy goza de reconocido prestigio internacional que no se condice con esta brecha y mejoras institucionales tienen rendimientos decrecientes en recaudación (iii) Por la dificultad de lograr la recaudación en régimen de todas las medidas en 4 años plazo, con cambio de gobierno de por medio.

El peso de la prueba está ahora en el Ejecutivo para que su propuesta no comprometa la sostenibilidad fiscal.