印度汽车外资政策研究及对我国的启示与借鉴

Auto Review (China) - - CONTENT - 中国汽车技术研究中心/秦志嫒 吴松泉

当前,我国正在积极构建开放型经济新体制,改革外资制度,汽车产业外资政策也正在发生变革。印度汽车外资政策经历了从封闭到开放的发展历程,其经验教训对我国有重要的启示和借鉴意义。本文通过梳理印度汽车外资政策的演变历程,结合对印度汽车产业发展的研究,分析汽车外资政策对印度经济社会与汽车产业的影响,得出对中国的启示和借鉴,为我国汽车产业外资政策的制定提供参考。 一、印度汽车外资政策演变历程及特点

印度汽车外资政策的渊源主要有两个:一个是政府的产业政策,另一个是《外汇管理法》。政府的政策主要是具体的行业政策及审批程序,《外汇管理法》体现了对外资持股比例的限制。

1、印度汽车外资政策发展过程

自 1947年印度独立以来,印度汽车外资政策随工业政策发展不断演变,按照对外资的限制程度,经历了初步限制、全面限制、初步开放和全面开放四个阶段。

(1)初步限制阶段(1947—1965年)

印度第一个产业政策始于《1948年工业政策决议》,主要目的是通过国营企业来实现发展工业的目标。该政策将工业分为三类,虽然汽车被划分到对私营企业开放的类别,但政府有权在必要时对其进行干预并逐步实施国有化。《1951 年工业(发展与管理)法》确立了工业许可证制度,要求在印度境内的任何工业投资都必须经过政府许可。《1956年工业政策决议》是对《1948年工业政策决议》的细化和强化。这一阶段的产业政策仅根据行业区分企业, 并没有区分内资私营企业和外资企业,而是统一视为私营企业。

印度的第一个、第二个《五年规划》也处于这个时期,规划中对各类型汽车生产规模做出了严格限制。由于侧重于经济发展及基础设施建设,货车被置于优先发展地位,乘用车发展滞后。受诸如“零部件生产要求”等工业管控限制,福特、通用等外资企业退出,印度国内汽车市场缺乏竞争,产品价格高且质量差,产业发展停滞。

(2)全面限制阶段(1966—1979年)

1969 年,印度出台《垄断和限制贸易行为法》,将固定资产在2亿卢比(约 2700 万美元)以上的大工业集团定为垄断企业,这些企业在进入、扩张、兼并重组时都需获得额外的许可。1973年出台的《外汇管理法》标志着外资政策的收紧,要求外国投资者持股比例减少到40%以下。在这个时期的第四个《五年规划(1969-1974)》中,把乘用车划分为奢侈品,大力发展商用车,并没有分配给乘用车生产额度,严重抑制了乘用车产业发展。

(3)初步开放阶段(1980—1990年)

到了 1980 年代,印度经过独立后30年的发展,在严格的政府管控下,暴露出竞争不足、技术落后和效率低下等问题。同时,由于第二次石油危机所导致的外汇短缺,印度政府开始采取较为开放的外资政策。《1980年工业政策陈述》强调要促进国内市场竞争、技

术升级与工业现代化。1982 年,乘用车同商用车一样被列为优先发展产品。同年,乘用车许可放松,印度政府与日本铃木合作成立玛鲁蒂铃木合资公司,成为印度乘用车产业发展的转折点。1984 到 1985 年间,印度对多种消费品取消许可证限制,其中包括取消商用车许可证。(4)全面开放阶段(1991年以来) 1990 年,由于印度外汇危机,应世界银行贷款要求,印度政府进一步放宽外资准入。《1991年工业政策陈述》取消了工业许可证限制和垄断许可制度,通过自动审批渠道审批的汽车项目外资最高持股比例可以到51%;经政府许可,汽车项目也可不受股比限制。十余家外资汽车厂商先后进入印度市场,使印度乘用车产销规模在 1990年代中期开始了高速增长。2002 年,印度发布《汽车产业政策 2002》,允许通过自动审批渠道审批的外商投资汽车项目持股比例提升至 100%。至此,印度汽车产业实现了全面开放。

2、现行印度汽车外资政策介绍

为了吸引外资,印度政府制定了一系列较为开放的外资政策,其中最为关键的是外商投资准入制度,由产业政策和审批制度组成。产业政策规定了外资可以进入的行业,审批制度规定了外商投资的具体管理程序。

目前,汽车行业属于完全开放的第三类行业,对外商投资没有特别的限制,外资最高持股比例可达 100%。在审批程序上,汽车行业的外商直接投资适用于自动审批渠道,仅完成向印度储备银行的申报程序即可;但是,对于已经在印度有投资项目的外国投资者想要在相同行业进行新投资的、以及通过收购现有印度企业中的股份进行投资的这两种情况,不适用于自动审批渠道,仅适用政府审批程序。

3、印度汽车外资政策演变特点

(1)立足本国国情,产业的开放与经济因素始终密切相关。历史上,印 度曾发生多次外汇危机,世界银行充分利用每次危机迫使印度扩大开放。此外, 1980 年代,东亚国家和地区依靠开放政策而带来的经济高速增长也给印度带来了压力,并成为印度 1991年实行开放政策的重要原因。

(2)产业的开放以行业为依据,聚焦于持股比例和审批程序。从产业政策发展的最初阶段起,始终按照行业类别决定外资的进入权限。对外资的持股比例要求,经历了从 40% 到 51% 再到完全开放的过程。对外资的审批程序也由工业许可转变到自动审批。

(3)对自动审批渠道设置例外情况。目前外商投资印度汽车产业适用自动审批渠道,但在两种例外情况下仍需通过政府审批。一是在印度已经有投资项目的外国投资者在印度进行新投资时,原则上需经过政府审批且需要征得已有投资中印方合作伙伴的同意。二是自动批准渠道只针对新建企业的直接投 资,通过收购方式进行投资的,原则上也不适用于自动审批渠道。 二、印度外资政策对汽车产业的影响分析

1、外资企业进入印度的发展历程及印度汽车市场现状

1990年代以前,由于政府对外资的严格管控,仅有少数几家外资企业进入印度市场。进入 1990 年代,印度取消工业许可证制度,放宽外商投资股比限制,逐步向跨国公司开放市场,包括奔驰、通用、本田、福特、现代、菲亚特、丰田等在内的十数家外资企业在 1990年代中后期快速涌入印度。进入 21 世纪以后,印度完全取消对外商投资汽车产业的限制,并可以通过自动审批渠道审批,大量外资企业以独资方式进入印度。

目前,印度乘用车市场基本由外资企业把控,而商用车市场本土企业占据主导地位。2016 年,印度汽车市场乘用

车销量 296.7 万辆,其中外资企业销量为 255.7 万辆,占行业销量的86%;商用车销量 70.3 万辆,其中本土企业销量为63.5 万辆,占行业销量的90% 。

2、外资政策对印度经济社会及汽车产业的影响

外商投资印度汽车产业,促进了印度经济增长、带动就业、扩大出口规模,对经济和社会发展做出了重要贡献,但也给本土汽车产业发展带来了诸多不利影响。

(1)放开股比限制,极大的促进了外商投资印度汽车产业的积极性,促进了印度经济增长,对带动就业作用明显。1990 年以前,印度对外资进入汽车产业进行严格管控,导致印度汽车市场外资企业数量非常少。1990年代尤其是 2000 年以后,印度开放股比和审批途径等限制,外资企业在印度汽车市场呈爆发式增长,对经济增长和带动就业做出了重要贡献。印度汽车产业对GDP的贡献在 1993 到 2014年间的 20年中,从 2.77%增长到 7.1%。据印度重工业部统计,每生产一辆货车能够为13个人提供工作,每生产一辆乘用车就能为6个人提供工作, 每一辆车的生产都可以为诸多上下游行业提供就业岗位。在 2016年出台的第二阶段《汽车产业规划 2016-2026》(AMP2026)中,计划到 2026 财年末,印度汽车产业生产总值占全国 GDP 超过 12%,占制造业生产总值超过40%。

(2)一些外资企业将印度作为其全球生产基地,引领印度汽车产业扩大出口规模。由于拥有绝对控股权,外资愿意把更多的资金和技术投入到印度市场。同时,由于印度汽车市场潜力巨大,人力成本和各项生产成本都较低,一些外资企业(如现代和铃木等)选择在印度加大投资,把印度作为其全球生产基地,在印度生产产品,实施全球调配,向各个市场出口,带动了印度汽车产品出口规模的大幅增长。印度汽车产品出口金额从 1990 年的 1.98 亿美元增长到

2014 年的 120 亿美元,25 年间,出口金额翻了60 倍。

(3)过早开放外商投资股比限制,对印度本土乘用车产业发展带来巨大冲击。对外开放后,外资汽车厂商倾向于独资,即使初期以合资方式进入印度的企业在股比开放后也寻求独资。奔驰、本田、福特等最初都是以合资形式在 1990年代中期进入印度市场,股比开放后,纷纷选择独资。2000年以后,外资基本都以独资方式进入印度。目前印度二十多家外资整车企业中,大部分都是外商独资或绝对控股企业。过早开放使印度本土乘用车产业还没成长起来,就受到了来自外资企业的严重冲击。规模较小、实力较弱的乘用车企业还没有机会发展起来就退出市场了,即使是曾经有一定规模的 Hindustan 汽车,在这一开放进程中也逐渐没落。从目前印度汽车市场格局来看,十几家乘用车企业中仅有塔塔和马恒达2家印度本土企业。 三、对中国的启示及借鉴

印度汽车外资政策过早进入高度自由化阶段,虽然促进了经济和产业规模增长,但也对本土汽车产业发展造成了严重冲击,经济快速增长的贡献并没有盖过其带来的不利影响。中国作为全球制造大国,印度的经验并不适合我国国情。一时的经济快速增长只是短期效益,在产业发展上,我们更应注重长期效益,培育民族汽车工业,推动汽车产业创新发展,以引领制造强国建设和经济转型。

1、汽车产业对经济转型发展意义重大,应慎重考虑对外开放。

印度汽车产业开放是基于其宏观经济战略和目标的,在历次经济、外汇危机中,印度政府应世界银行贷款要求不断扩大对外开放。印度市场完全开放后,外资车企大量涌入,对印度本国汽车制造业造成了严重冲击。然而,经济增长不能单纯依靠外资拉动而不注重自主品牌培育,外资主导产业发展会带来不确 定性风险,民族工业才是维持经济稳定的基础。我国目前经济和产业发展的导向是向制造强国和创新型国家转型,汽车产业是国民经济的支柱产业,对带动经济转型发展具有重要作用。我国应基于国家总体战略制定汽车行业外资政策,慎重考虑汽车产业对外开放。

2、平衡好保护与开放的关系,适时、有序放开合资股比。

纵观印度汽车外资政策演变历程可以看出,过度保护会抑制竞争、阻碍技术进步、降低行业效率,但过早开放会阻碍自主品牌发展。这就需要平衡好保护与开放的关系。为服从于制造强国和创新型国家战略,汽车产业对外开放应以促进自主品牌发展为前提。目前,我国主要自主品牌企业正处于快速成长期,在电动化、智能化、网联化等新兴领域刚刚起步,还处于技术积累和品牌培育阶段,无法应对跨国公司的直接竞争,需要国家给予必要的保护和扶持。此外,我国政府正在推进汽车相关各项改革,抓紧破除自主品牌发展的制度障碍,这也需要一段时间才能显现成效。 考虑到我国汽车产业基础及自主品牌现状,既要避免过度保护,充分发挥市场在资源配置中的决定性作用,又要给自主品牌企业成长留下必要的时间和空间。

3、外资政策制定既要同世界接轨,也要符合国家总体投资政策。

当前,全球经济一体化加速发展,世界经贸规则正在向更高标准重塑,我国外资政策也要适应世界规则的变化。我国对外商投资已经开始实行“准入前国民待遇+负面清单”这一世界主流外资管理模式,未来,将根据国家总体开放战略继续调整外资政策,扩大开放。在我国现行投资法律法规的基础上,在构建开放型经济新体制的大方向下,一方面要正视产业发展基础,尊重产业发展规律,不断完善汽车行业产业政策和外资政策;另一方面继续加强对外合资合作,引进外资的技术、管理、资金等助推汽车产业技术进步,同时也要发挥市场竞争机制的筛选作用,尽快培育出几家具有国际竞争力的自主品牌企业。

目前,印度乘用车市场基本由外资企业把控,而商用车市场本土企业占据主导地位。2016年,印度汽车市场乘用车销量296.7 万辆,其中外资企业销量为 255.7 万辆,占行业销量的 86%;商用车销量 70.3万辆,其中本土企业销量为 63.5万辆,占行业销量的 90% 。

纵观印度汽车外资政策演变历程可以看出,过度保护会抑制竞争、阻碍技术进步、降低行业效率,但过早开放会阻碍自主品牌发展。这就需要平衡好保护与开放的关系。

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